II SA/Gl 1105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Częstochowie z dnia 23 czerwca 2016 r. nr 334.XXXVI.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta C. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący obszar o pow. [...] ha położony w C., w dzielnicy [...] pomiędzy ulicami: [...], stwierdzając że nie narusza on ustaleń studium, przyjętego uchwałą nr 825/LI/2005 z dnia 21 listopada 2005 r. z późn. zm. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z dnia 30 czerwca 2016 r. poz. 3607 i weszła w życie z dniem 15 lipca 2016 r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. doręczonym w dniu 23 sierpnia 2016 r. skarżąca Spółka "A" wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści § §: 6 ust. 3, 7 ust. 1 pkt 1 i 2, 14 ust. 1 pkt 4 d, 14 ust. 2 pkt 3e, 15 ust. 1 pkt 4 d, 15 ust. 2 pkt4 d, 15 ust. 3 pkt 3 d, 16 ust. 1 pkt 4 d oraz 16 ust. 2 pkt 4 d tejże uchwały – w celu usunięcia zakazów lub rozwiązań tam zawartych, uniemożliwiających lokalizowanie na tym terenie inwestycji z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Zdaniem Spółki wskazane zapisy planu, określające wysokość obiektów, rażąco naruszają art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta pismem z dnia 7 września 2016 r., doręczonym w dniu 12 września 2016 r. poinformował o braku podstaw do zmiany kwestionowanej uchwały w świetle wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Dodał, że zgodność z prawem tych zapisów była już badana przez organy gminy na etapie rozpatrywania uwag Spółki do wyłożonego projektu planu, które nie zostały uwzględnione. W tym stanie rzeczy pismem nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 12 października 2016 r. Spółka "A" wniosła skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części, obejmującej zapisy planu wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, kwestionowane zapisy uchwały naruszają: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 ustawy o planowaniu ... - poprzez ustanowienie rozwiązań uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; 2) art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług ... - poprzez istotne ograniczenie możliwości realizacji obiektów o wysokości powyżej wysokości, określonej w powyższych przepisach; 3) art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu ... - poprzez określenie wysokości obiektów w przedziale 13 – 18 m, co uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie infrastruktury telekomunikacyjnej; 4) art. 20 i 22 Konstytucji RP – poprzez ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej; 5) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) z powodu uprzywilejowania podmiotów, które już zrealizowały na obszarze, objętym planem inwestycje telekomunikacyjne o wysokości przekraczającej ustalenia planu. Skarżąca podniosła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy, zaś zaskarżone zapisy uchwały uniemożliwiają realizację inwestycji celu publicznego poprzez zakaz lokalizacji nowych wolnostojących masztów o wysokości od 13 do 18 m (w zależności od danego obszaru), zaś stacje bazowe mogłyby być realizowane na innych konstrukcjach wsporczych, lecz ich wysokość nie może być większa 3 m ponad wysokość budynków, przy czym łączna ich wysokość jest również określona w planie. Tymczasem poszczególne stacje bazowe tworzące sieć, muszą być lokalizowane w odpowiedniej odległości od siebie i posiadać odpowiednią wysokość. Istniejący stan zagospodarowania nie może też ograniczać inwestycji celu publicznego. W szczególności brak takiego uzasadnienia dla terenów US (obiekty sportu i rekreacji) i ZP (zieleni urzędowej). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała została podjęta po wyczerpaniu procedury planistycznej, wymaganej ustawą i uzyskała niezbędne opinie i uzgodnienia. Plan miejscowy generalnie przeznacza objęty nim obszar na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uwzględnieniem istniejącego stanu zagospodarowania (niskiej zabudowy jednorodzinnej i szeregowej, której towarzyszą usługi i wytwórczość uzupełniająca jako nieuciążliwa). Podkreślono też dużą intensywność zabudowy. Zdaniem organu, wprowadzanie ograniczeń w wysokości zabudowy i gabarytów obiektów budowlanych ma zatem na celu ochronę zabudowy mieszkaniowej i ładu przestrzennego oraz mieści się w granicach władztwa planistycznego. Uniemożliwia to jednak realizację infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art.2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług... Zatem nie uchybiono ani zasadom, ani trybowi uchwalania planu i nie wprowadzono zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego, lecz jedynie ustalono wymagane parametry wysokości zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Skarżąca Spółka jako przedsiębiorca telekomunikacyjny jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na plan miejscowy z mocy art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług..., wyżej powołanej. Dopełniła też wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne. W sytuacji, gdy odpowiedzi na wezwanie udzielił Przewodniczący Rady Miasta, który nie jest organem uchwałodawczym jako jedyny podmiot władczy w ramach przyznanych kompetencji do uwzględnienia żądania skarżącej, termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni i winien być liczony od wpływu wezwania, co nastąpiło w dniu 23 sierpnia 2016 r. Skarga jako wniesiona za pośrednictwem poczty w dniu 12 października 2016 r. podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej, nieważność uchwały powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tymczasem zaskarżony akt nie jest obarczony takimi wadami. Skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części, a mianowicie wszystkich zapisów określających wysokość zabudowy na przedmiotowym terenie, zarzuciła naruszenie zasad sporządzania planu, wynikające z ustawy o wspieraniu rozwoju usług..., ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz Konstytucji RP, z uwagi na ograniczenie wysokości zabudowy, uniemożliwiające jej realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Jednak zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. Plan miejscowy określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i ich infrastruktury technicznej zgodnie z wymogami z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej. Regulację w tym zakresie zawiera § 11 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 uchwały. Żaden przepis aktu prawa miejscowego nie zawiera wprost zapisów, wprowadzających zakaz bądź ograniczenia realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty obiektów i wskaźniki zabudowy, stanowią zaś obligatoryjny element planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu.... Ustalenia w tym zakresie winny określać m.in. gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy (§ 3 pkt 6 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. nr 164, poz. 1587). Zatem skoro wysokość zabudowy jako parametr urbanistyczny stanowi obligatoryjny element planu miejscowego, nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zapisów w tym zakresie, czego domagała się skarżąca. Bez określenia wysokości projektowanej zabudowy akt prawa miejscowego nie spełnia wymogów, określających zasady sporządzania planu, czyli jego merytoryczną zawartość. Gdyby więc podzielić stanowisko skarżącej, konieczne byłoby wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości, bądź co do pewnego terenu, np. oznaczonego symbolem US (tereny sportu i rekreacji), bądź ZP (zieleni urządzonej). Zdaniem sądu administracyjnego brak jednak podstaw prawnych do takiego działania z urzędu. Organ gminy wykazał bowiem niezbędność rozwiązań planistycznych. Plan miejscowy obejmuje bowiem stosunkowo niewielki obszar (ok. 7,5 ha), intensywnie już zabudowany i zagospodarowany, czego dowodzi analiza urbanistyczna (k. 313 akt administracyjnych) oraz materiał fotograficzny (k. 316). Tereny niezabudowane zajmują niewielki obszar. Gęsta zabudowa musi zatem determinować projektowane gabaryty nowej zabudowy. Dominująca zabudowa jednorodzinna wymusza dostosowanie wysokości obiektów ze względu na wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy). Jedynie niewielki fragment terenu zajmuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (MZ) oraz tereny sportu i rekreacji (US) oraz przylegający teren zieleni urządzonej (ZP). Dołączony do rysunku planu wyrys z przywołanego wyżej studium dowodzi, że jest to częściowo obszar ekspozycji panoramy miasta i Sanktuarium Jasnogórskiego. Zgodnie ze studium, teren objęty planem przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej i usług nieuciążliwych. Plan miejscowy nie narusza zatem ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Wysokość obiektów budowlanych jest zróżnicowana dla poszczególnych terenów i kształtuje się w przedziale od 13 m do 18 m (dla zabudowy wielorodzinnej). Zatem możliwa jest realizacja infrastruktury telekomunikacyjnej wolnostojącej oraz anten na dachach – do powyższej wysokości. Skarżąca ferując zarzut uniemożliwienia budowy obiektów o takim przeznaczeniu, nie wskazuje jednak żadnych danych technicznych, z których wynikałaby minimalna wysokość anten, pozwalająca na obsługę telekomunikacyjną w zakresie infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług...). Zdaniem sądu administracyjnego, z treści art. 46 ust. 1 tej ustawy, nie sposób wyprowadzić wniosku, że ograniczenie wysokości zabudowy na terenie przeznaczonym w przeważającej części pod zabudowę jednorodzinną, stanowi zakaz, bądź też rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej. Przedmiotowy plan, obejmujący teren o pow. ok. 7,5 ha nie przewiduje wprost lokalizacji takiej inwestycji. Zatem ich realizacja na przedmiotowym terenie jest uregulowana w ust. 2 tego przepisu. Teren zabudowy wielorodzinnej może być przeznaczony na takie cele do wysokości zabudowy 18 m, zaś teren zabudowy jednorodzinnej – do 13 m, o ile jest to infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby tego rodzaju rozwiązania planistyczne uniemożliwiały lokalizowanie obiektów z zakresu łączności publicznej. Teren sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej, nie został zaś wymieniony w treści art. 46 ust. 2 cyt. ustawy. Przedmiotowy plan tylko na niewielkim obszarze przewiduje takie przeznaczenie. Ograniczenie wysokości zabudowy na terenie US do 6 m, jest w pełni uzasadnione z uwagi na wielkość terenu i jego funkcję, wykluczającą lokalizowanie stacji bazowych jako obiektów wolnostojących. Teren ZP, dopuszcza realizację zabudowy usługowej o wysokości do 4,5 m, co również nie może być traktowane jako nadużycie władztwa planistycznego z uwagi na cel przyjętych rozwiązań planistycznych. Zdaniem sądu administracyjnego zasada swobody działalności gospodarczej nie jest nadrzędna w procedurze planistycznej. Istniejący już stan zagospodarowania i cechy istniejącej zabudowy oraz jej przeznaczenie, a także wielkość obszaru, objętego planem, uzasadnia w pełni przyjęte rozwiązania planistyczne i określenie wysokości nowej zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z inwentaryzacji terenu i wysokości już istniejących obiektów nie wynika, aby na obszarze objętym zaskarżonym planem, już istniały stacje bazowe innych operatorów o wyższej wysokości. Zresztą, nawet gdyby taki stan rzeczy istniał, podmioty te korzystałyby z ochrony prawnej. Skarżąca Spółka nie wskazała jednak, na jakiej działce mieści się obiekt telekomunikacyjny, zrealizowany przed wejściem w życie uchwały. Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się także istotnego naruszenia procedury planistycznej oraz właściwości organów. Zgodnie z przedłożonym wykazem dokumentów planistycznych, organy gminy dokonały wymaganych ogłoszeń i obwieszczeń oraz uzgodnień. Nie naruszono zatem procedury uchwalenia planu, określonej w art. 17 i art. 20 ustawy o planowaniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). mr