II SA/Sz 1179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę. R.B. geodeta uprawniony, w dniu [...] r. zgłosił Staroście [...] pracę geodezyjną, której celem była "mapa z projektem podziału nieruchomości" działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...]. Pracę zaewidencjonowano pod numerem id. [...]. W dniu [...] r. organ dokonał weryfikacji przekazanych mu zbiorów danych oraz innych materiałów wykonanych w ramach pracy [...] i stwierdził jej negatywny wynik, pod względem kompletności przekazawanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych oraz zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ wskazał, że całość prac należy wykonać w obowiązującym układzie współrzędnych 2000, na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych oraz § 70 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie standardów". R.B. w piśmie z dnia [...] r. złożył do Starosty [...] "stanowisko do negatywnych wyników weryfikacji", w którym wskazał, że: - o obowiązku stosowania § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych, tj. układu współrzędnych 2000, dowiedział się dopiero z przekazanego mu (najprawdopodobniej dnia [...] r.) protokołu weryfikacji z dnia [...] r. dotyczącego pracy pod numerem id [...], w którym widniała uwaga: "do stosowania w następnych opracowaniach"; - wyniki prac z przeliczenia istniejącej osnowy geodezyjnej (operat [...]) i osnowy pomiarowej (operat [...]) są wadliwe; - w ramach pracy geodezyjnej, dotyczącej przeliczenia osnowy pomiarowej z układu 1965 do układu 2000 (operat [...]) prawidłowo przeliczono jedynie niewielką część punktów osnowy - część punktów przetransformowano i dlatego nie mogą być wykorzystywane do prac geodezyjnych (nie mają określonego średniego błędu położenia), pozostałych punktów nie przeliczono w ogóle; dodatkowo cyt.: "na obiekcie [...], aby prawidłowo przeliczyć istniejącą osnowę pomiarową musiałbym zakupić licencję na osiem punktów osnowy pomiarowej, nie ma na to mojej zgody"; - wykonywanie obliczeń w układzie 1965 i późniejsza transformacja otrzymanych współrzędnych do układu 2000 jest prawidłowa - potwierdziły ją przeprowadzone wcześniej analizy, a organ w poprzednich opracowaniach nie negował takiego postępowania. R.B. oświadczył, że dochował zasady opracowania wyników pomiarów zawartych w § 70 rozporządzenia w sprawie standardów, jednocześnie zwrócił uwagę, że w protokole nie wskazano konkretnego naruszenia powyższego przepisu. Dodatkowo skierował zastrzeżenia do poprawności weryfikacji operatu technicznego [...] i wezwał Starostę [...] do "usunięcia naruszenia prawa", które jest następstwem nierzetelnego dokonania weryfikacji przekazanych wyników prac geodezyjnych. Decyzją z dnia [... r. Starosta [...] odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.B., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej wskazał, że Starosta winien dokonać wnikliwej analizy okoliczności sprawy oraz precyzyjnie ocenić materiał dowodowy, w szczególności dokumentację techniczną sporządzoną w ramach przedmiotowej pracy, jak i stanowisko wykonawcy pracy zawarte w piśmie z dnia [...] r. Powyższą decyzję R.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] r. oddalił skargę R.B. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwaną dalej "ustawą Pgik", odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych geodetę uprawionego R.B. zarejestrowanych pod numerem [...], pod pozycją: cel zgłoszonych prac geodezyjnych: "Mapa z projektem podziału nieruchomości" stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. Biorąc pod uwagę zalecenia organu drugiej instancji, Starosta [...] szczegółowo opisał nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej złożonej przez R.B. Organ wskazał, że wykonawca nie zastosował się do wytycznych i zaleceń do zgłoszonej roboty geodezyjnej, z którymi zapoznał się i przyjął do stosowania, co poświadczył swoim podpisem. Zgodnie z zapisem ust. 4 pkt f tych wytycznych cyt.: "pomiar i obliczenia wykonać w oparciu o osnowę szczegółową bądź pomiarową dowiązaną do niej w układzie 1965 strefa 3 i w układzie 2000 strefa 5, wykaz współrzędnych skontrolować z operatami [...], [...]". Organ stwierdził, że wykonawca zgłosił konieczność wykorzystania do pracy 4 punktów osnowy 3 klasy. Z treści dokumentacji złożonej do weryfikacji wynika, że do powyższej pracy wykonawca wykorzystał 3 punkty nr [...] należące do osnowy pomiarowej założone w ramach roboty geodezyjnej [...] oraz jeden punkt nr [...], należący do osnowy 3 klasy. Organ nie stwierdził w weryfikowanej dokumentacji wyników przeprowadzonej analizy, czy porównania współrzędnych punktów osnowy szczegółowej i pomiarowej z operatami [...], [...]. Ponadto wykonawca w ramach opracowania, przekazał wynik pomiaru, tj. wykaz współrzędnych wznowionych znaków granicznych w układzie 1965, wykaz współrzędnych wznowionych znaków granicznych w układzie 2000 oraz wykaz współrzędnych punktów granicznych projektowanych w układzie 1965 i 2000, natomiast pomiar i obliczenia, wykonawca przekazał w jednym, nieobowiązującym układzie współrzędnych 1965. Organ ocenił, że przekazany do weryfikacji operat, nie jest kompletny albowiem brak w nim obliczeń w obowiązującym układzie 2000. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w punkcie [...] protokołu weryfikacji z dnia [...] r. i uznał wymieniony zakres nieprawidłowości jako naruszenie § 71 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Organ wskazał, że niedostarczenie przez wykonawcę wyników pomiarów i obliczeń w obowiązującym układzie 2000 stanowi naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy Pgik w zw. z § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247). Organ podał, że wykonawca do pomiaru i obliczeń wznowionych/wyznaczonych punktów granicznych nr [...] wykorzystał dane dotyczące osnowy w układzie 1965 z operatu nr [...]. W powyższej dokumentacji, w celu wykonania pomiaru uzupełniającego, firma [...] - założyła ciąg osnowy pomiarowej, który został dowiązany z jednej strony do punktów osnowy 3 klasy nr [...], z drugiej strony do punktów osnowy 3 klasy nr [...]. Powyższa dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu w dniu [...] r. pod numerem [...]. Z analizy obliczeń powyższego ciągu wynika, że wykonawca uzyskał odchyłkę kątową równą [...] przy możliwej maksymalnej równej [...] oraz odchyłkę liniową równą [...] przy możliwej maksymalnej równej [...]. Brak w obliczeniach powyższego ciągu pomiarowego danych dotyczących wyrównania obserwacji metodą najmniejszych kwadratów - § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów. W ramach pracy [...], R.B. założył stanowiska do pomiaru nr [...], w dowiązaniu do trzech punktów osnowy pomiarowej nr [...] oraz jednego punktu osnowy szczegółowej 3 klasy nr [...]. Na podstawie uzyskanych wyników pomiarów wykonawca wykonał obliczenia w układzie 1965. W ocenie organu, R.B. w ramach pracy geodezyjnej posługiwał się danymi zgodnymi z danymi zgromadzonymi w państwowym zasobie geodezyjnym, jednak nie dokonał wymaganej analizy udostępnionych współrzędnych punktów osnowy pomiarowej (układ 1965), a także nie wykonał pomiarów kontrolnych w dowiązaniu do wymienionych wyżej punktów osnowy 3 klasy, prawidłowo przeliczonych do układu 2000, czym naruszył § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Zgodnie ze wskazanym przepisem, to wykonawca decyduje po przeprowadzeniu odpowiedniej analizy, w jakim zakresie wykorzysta do zgłoszonej pracy materiały zgromadzone w [...], a w jakim zakresie pozyska niezbędne dane w drodze własnych geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych. Wykonawca nie wniósł zastrzeżeń co do dokładności, kompletności czy aktualności materiałów przygotowanych do powyższej pracy, nie komunikował o ewentualnych brakach, czy pominięciach w wydanych materiałach oraz nie złożył zgłoszenia uzupełniającego dotyczącego udostępnienia dodatkowych współrzędnych punktów osnowy w celu wykonania poprawnych pomiarów i obliczeń. Biorąc pod uwagę zapis rozporządzenia w sprawie standardów oraz zapis ujęty w wydanych do pracy geodezyjnej wytycznych w ust. 4 lit. f, organ nie stwierdził, aby wykonawca w treści dokumentacji o numerze [...] złożonej do weryfikacji, sygnalizował o stwierdzonych błędach w zakresie przeliczenia osnowy szczegółowej i pomiarowej do układu 2000 w ramach prac geodezyjnych [...], do czego zobowiązuje treść § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów oraz § 71 ust. 7 pkt 6 powyższego rozporządzenia. Takie uwagi zostały zgłoszone przez wykonawcę, w stanowisku do negatywnych wyników weryfikacji z dnia [...] r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Starosta [...] wskazał ponadto na następujące nieprawidłowości wynikające z przepisów prawa: - wykonawca do dokumentacji załączył mapę sygnalizacji zmian, na której nie wskazał zidentyfikowanych punktów osnowy w terenie [...] oraz nie zawarł informacji na temat znaków granicznych. Powyższe braki naruszają § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów, - w sprawozdaniu technicznym wykonawca nie podał informacji o zakresie posiadanych uprawnień zawodowych. W treści sprawozdania technicznego pod pozycją: przyjęcie granic nieruchomości do podziału, wykonawca nie opisał na podstawie jakich dokumentów zostały wznowione (wyznaczone) znaki graniczne. W całej dokumentacji brak jest dokumentów z przeprowadzonej analizy oraz szczegółowej informacji, które materiały nie spełniały wymogów standardów i w jakim zakresie. Brak również informacji w jaki sposób wykonawca przeliczył współrzędne z układu 1965 na układ 2000, oraz jakie uzyskał błędy w wyniku tych obliczeń. W treści sprawozdania technicznego, wykonawca nie zawarł informacji dotyczącej przekazywanej bazy roboczej, co jest niezgodne z § 71 ust. 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów. Wymienione wyżej braki są naruszeniem § 71 ust. 7 pkt 4, § 71 ust. 7 pkt 6, § 71 ust. 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów, - wykonawca w dokumencie zatytułowanym: "Zawartość operatu", nie opisał nazwy wykonawcy, imienia i nazwiska osoby, która sporządziła spis dokumentów operatu technicznego, daty sporządzenia spisu dokumentów operatu technicznego. Braki te, są naruszeniem § 71 ust. 3 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia w sprawie standardów, - w dokumentacji brak szkicu polowego, co stanowi naruszenie § 71 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 29 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów, - wykonawca wymienił jedynie numery operatów technicznych, lecz nie określił jednoznacznie rodzajów dokumentów, na podstawie których dokonano wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych. Ponadto wykonawca nie zawiadomił właściciela działki nr [...], tj. Powiatu [...], a zawiadomienie Powiatowego Zarządu Dróg w [...] było bezpodstawne ponieważ z akt sprawy, nie wynika aby powyższa nieruchomość była oddana w trwały zarząd Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...]. Powyższe uchybienie jest naruszeniem przepisów art. 39 ust. 3 ustawy Pgik, - wykonawca nietrafnie lub jednocześnie używa pojęć opisujących czynności przyjęcia granic, wznowienia granic lub wyznaczenia punktów granicznych, które to czynności powinny być udokumentowane w formie odrębnych protokołów. Stwierdzone uchybienie narusza art. 39 ust. 1 - 4 ustawy Pgik oraz § 71 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów, - na mapie z projektem podziału nieruchomości wykonawca nie oznaczył nieruchomości sąsiednich według danych z katastru nieruchomości, tj. działek o numerach [...]. Powyższe braki, są naruszeniem § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie podziałów w związku z § 75 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów, - brak porównania wartości wszystkich współrzędnych punktów granicznych z pomiaru ze współrzędnymi tych punktów uzyskanych przez wykonawcę z PZGiK. Powyższe uchybienia są naruszeniem § 63 w zw. z § 65, § 67 rozporządzenia w sprawie standardów. W odwołaniu od powyższej decyzji R.B. podtrzymał swoje uwagi złożone do protokołu weryfikacji z dnia [...] r. oraz stanowisko wyrażone w pismach z dnia [...]r., z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz w skardze do WSA w [...] z dnia [...] r. Zdaniem odwołującego się, cyt. "weryfikacja z dnia [...] r. oraz wszystkie późniejsze decyzje i inne czynności podejmowane przez Starostę [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], nie były wynikiem merytorycznych rozstrzygnięć lecz wykonaniem wcześniej założonego celu zemsty". Skarżący wskazał, że przepisy prawa dopuszczają jedynie jednokrotną weryfikację, a Starosta [...] faktyczne dokonał ponownej weryfikacji dokumentacji w decyzji. Skoro Starosta przyznał, iż posiada wadliwie wykonane prace związane z przeliczeniem osnów ([...]), to poświadcza, że zdefraudowano fundusze publiczne i uniemożliwia skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto z całkowitą świadomością przekazuje do wykorzystania wadliwe dane i cynicznie nakazuje ich kontrolę - niejednokrotnie nakład pracy dotyczący kontroli jest większy niż zleconego zakresu prac. R.B. wskazał, że od dnia [...] r. nie ma dostępu do dokumentacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1, art. 12b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania R.B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 134/16 oddalił skargę R.B. na decyzję tutejszego organu z dnia [...] r. nr [...]. Następnie, po przytoczeniu treści art. 12b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne organ podzielił nieprawidłowość wykazaną przez Starostę [...], polegającą na niewykonaniu przez R.B. pracy geodezyjnej w obowiązującym układzie współrzędnych 2000. Z obowiązujących przepisów wynika, że podstawą wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych są osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych (art. 3 ust. 1 ustawy Pgik). System ten stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej. Przy czym, na potrzeby wykonywania map, w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej stosuje się układ współrzędnych "PL-2000". Wykonawca w ramach pracy o [...] przekazał do zasobu geodezyjnego jedynie wykazy współrzędnych punktów granicznych w układzie [...] ponieważ obliczenia wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych 1965. Dlatego, samo przekazanie do zasobu współrzędnych punktów granicznych w układzie 2000 i stwierdzenie wykonawcy w ustosunkowaniu się do negatywnego protokołu, cyt.: "obliczenia wykonuje w układzie 1965 i wyniki transformuje do układu 2000", nie spełnienia wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Organ nie uznał, jako usprawiedliwionej przyczyny niezastosowania w niniejszej pracy układu 2000, wykazywanych w stanowisku do protokołu weryfikacji nieprawidłowości w materiałach PZGiK w [...]. Okoliczność ta nie została poparta przez wykonawcę stosowną dokumentacją, potwierdzającą taką negatywną ocenę wykorzystanej do niniejszej pracy osnowy geodezyjnej. Obowiązujące przepisy obligują bowiem wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych do przeprowadzenia analizy pozyskanych materiałów PZGiK, a w szczególności § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, który stanowi, że do wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę tych prac, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Organ drugiej instancji stwierdził, że błędność materiałów PZGiK nie zwalnia wykonawcy z obowiązku wykonywania pracy geodezyjnej z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Zauważony problem z dokładnością osnowy, czy też z brakiem jej przeliczenia do obecnie obowiązującego układu współrzędnych 2000, wykonawca winien był jednoznacznie wskazać już w dokumentacji pracy geodezyjnej [...] a przede wszystkim zastosować takie metody pomiaru, które zapewnią uzyskanie danych obserwacyjnych nie tylko z wymaganą dokładnością, ale i pozwolą na określenie współrzędnych mierzonych punktów sytuacyjnych (pkt granicznych) w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Przedłożona przez wykonawcę dokumentacja, nie wskazuje na niemożliwość wykonania pracy na podstawie pozyskanych z zasobu materiałów w obowiązującym układzie 2000. Wykonawca w ramach pracy o [...] nie zastosował się również do przyjętego przez niego i podpisanego ustalenia z organem administracji zawartego w pkt 4 lit f. wytycznych i zaleceniach do roboty geodezyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał również zasadność stwierdzonych i opisanych w zaskarżonej decyzji braków w dokumentacji technicznej. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że praca geodezyjna pod [...] z uwagi na wykazane w niej nieprawidłowości, wynikające z naruszenia przepisów prawa oraz braki w przekazywanej do zasobu dokumentacji, nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. R.B. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucił zaskarżonym decyzjom, że zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy nie wykazał w nich, że przekazane do weryfikacji dokumentacje, zostały wykonane sprzecznie z obowiązującą wówczas interpretacją prawa oraz przekazane do zasobu dane były błędne. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach wcześniejszych odwołań i skarg, które nie straciły na aktualności, a mianowicie: 1. Odwołania od decyzji Starosty [...]: a/ z dnia [...] r. - decyzja z dnia [...] r., znak: [...] b/z dnia [...] r. - decyzja z dnia [...] r., znak: [...] c/ z dnia [...] r. - decyzja z dnia [...] r, znak: [...] d/ z dnia [...] r. - decyzja z dnia [...] r, znak: [...] e/ z dnia [...] r. - decyzja z dnia [...]r, znak: [...]. 2. Skargi do WSA w [...], na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego w [...]: a) z dnia [...] r. - na dwie decyzje z dnia [...] r., znak: [...]. b) z dnia [...] r. - na trzy decyzje z dnia [...]r., znak: [...]. 3. Odwołania od decyzji Starosty [...]o: a/ z dnia [...]r. - decyzja z dnia [...]r., znak: [...] b/z dnia [...]r. - decyzja z dnia [...]r., znak: [...] c/ z dnia [...]r. - decyzja z dnia [...]r., znak: [...] d/ z dnia [...]r. - decyzja z dnia [...]r., znak: [...] e/ z dnia [...]r. - decyzja z dnia [...]r., znak: [...]. 4. Skarga z dnia [...]r. do WSA w [...], na czynności Starosty [...] - negatywne protokoły weryfikacji: 1 – z dnia [...]r. ([...]); 2 - z dnia [...]r. ([...]); 3 - z dnia [...]r. ([...]); 4 - z dnia [...]r. ([...]); 5- z dnia [...]r. ([...]). R.B. wskazał, że informację o obowiązującym układzie współrzędnych, organ przekazał skarżącemu w protokole weryfikacji dokumentacji [...], z dnia [...]r., z zaleceniem - do stosowania w następnych opracowaniach. W terminie, w którym przekazano te zalecenia skarżącemu, wszystkie operaty techniczne związane z niniejszą skargą znajdowały się w Starostwie [...] i oczekiwały na weryfikację. Wcześniej wykonywane obliczenia w nawiązaniu do właściwych współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej i pomiarowej w układzie 1965, głównie ze względu na wadliwe współrzędne tych punktów w układzie 2000 posiadane przez Starostę [...], bez zastrzeżeń były przyjmowane do zasobu geodezyjnego w Starostwie [...]. Zastosowanie przez Starostę [...] nowych zasad do dokumentacji, które już wpłynęły i oczekiwały weryfikacji, świadczy o zemście i poczuciu całkowitej ochrony i bezkarności tego organu. Wyniki kontroli Starostwa Powiatowego w [...], potwierdzają niewłaściwie postępowanie wobec skarżącego oraz katastrofalny stan zasobu geodezyjnego. Skarżący zarzucił stronniczość organom I i II instancji orzekającym w sprawie. Wskazał, że w obecnie zaskarżonych decyzjach organ pomija dowód na jednoznaczną zmianę zasad postępowania Starosty [...] w trakcie prac oraz oświadczenie tego organu, że przyjęte wartości współrzędnych były zgodne z danymi z zasobu. Ten dowód jest bardzo ważny, ponieważ wcześniejsze Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (sygn. akt: 1 - II SA/Sz 91/16, 2 - II SA/Sz 92/16, 3 -II SA/Sz 134/16, 4 - II SA/Sz 132/16, 5 - II SA/Sz 133/16), były jednoznaczne –[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] nie naruszył art. 139 k.p.a., ponieważ miał prawo wyjaśnić, czy współrzędne punktów osnowy, wykorzystane przez wykonawcę prac, pochodzą z powiatowego zasobu geodezyjnego. Powyższe oznacza, że współrzędne punktów osnowy geodezyjnej i pomiarowej, które wykorzystał skarżący, były prawidłowe. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] pomija stanowcze twierdzenie skarżącego, że przekazane dane są prawidłowe i na żadnym etapie postępowania nie zostało to zanegowane. Końcowo skarżący oświadczył, że prace zostały wykonane zgodnie z zaleceniami Starosty [...], wieloletnimi wcześniej ustalonymi interpretacjami prawa i procedurami w Starostwie [...], usankcjonowanymi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], wynikającymi głównie z katastrofalnego stanu zasobu geodezyjnego w Starostwie [...]. Stan zasobu geodezyjnego, procedury wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, fałszerstwa przy odbiorze zleconych prac, znane od wielu lat Staroście [...] oraz [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], nie powodują wszczęcia radykalnych wielotorowych procedur naprawczych, miast tego dokonuje się wspólnej zemsty na skarżącym za wskazywanie patologii. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że sąd kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji może odnieść się tylko do zarzutów dotyczących tej decyzji i postępowania, w którym została ona wydana. Stosownie bowiem do treści art. 135 P.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma ta daje możliwość objęcia kontrolą sądową nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego. Tożsamość decyzji wynikających z tego samego stosunku administracyjnoprawnego wyznacza ten sam podmiot i ten sam przedmiot sprawy. Z powyższych względów, sąd nie może odnieść się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących decyzji i wniesionych przez skarżącego odwołań lub skarg do WSA w [...], wydanych w sprawach o odmiennym przedmiocie sprawy niż zaskarżona decyzja. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez R.B. pracy geodezyjnej dotyczącej sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...]. Postępowanie w sprawie toczyło się w trybie przepisu art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.). W myśl ust. 1 powołanego przepisu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (ust. 3), natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust.8). W rozpoznawanej sprawie wykonawca prac geodezyjnych R.B. zgłosił Staroście [...] opisaną wyżej pracę geodezyjną, którą organ zarejestrował pod nr [...]. Starosta negatywnie zweryfikował wykonane prace, przesyłając stronie protokół z dokonanej weryfikacji. Skarżący odnosząc się do tej oceny wskazał, że obowiązku stosowania w pracy geodezyjnej układu współrzędnych 2000 dowiedział się dopiero z przekazanego mu dnia [...] r. protokołu weryfikacji, w którym widniała uwaga: "do stosowania w następnych opracowaniach" oraz zgłosił wadliwość istniejącej osnowy geodezyjnej (operat [...]) i osnowy pomiarowej (operat [...]). Organy obu instancji, pomimo wyjaśnień R.B., po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy zgłoszonej przez skarżącego. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący wskazując w skardze na działanie niezgodne z prawem i rażące naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji rozpoznając sprawę nie dopuściły się naruszenia norm prawa materialnego, ani norm prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanych przez nich decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 409). Zakaz zawarty w tym unormowaniu nie odnosi się do działań podejmowanych przez organ I instancji oraz do relacji pomiędzy protokołem weryfikacji, a decyzją rozstrzygającą. Adresatem tego zakazu jest wyłącznie organ odwoławczy, który w ramach dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest - w przypadku wniesienia środka odwoławczego - do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Reformationis in peius obejmuje zatem daną, konkretną sprawę, w której od rozstrzygnięcia organu I instancji złożono odwołanie, a nie inne uprzednio załatwione przez ten organ sprawy tego samego podmiotu. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji podzielił w pełni ustalenia i ocenę Starosty oraz zasadność podjętego przez niego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby decyzja organu odwoławczego jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w jakikolwiek sposób pogorszyła sytuację prawną strony, a tym samym naruszała treść art. 139 K.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 12b Pgik jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków. W realiach niniejszej sprawy słusznie organy uznały, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania. Przy czym organy administracji wnikliwie rozpatrzyły wszystkie okoliczności sprawy, w tym podniesione przez stronę, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych i nie uchybiając zasadzie czynnego udziału strony (art. 10 K.p.a.) i udzielania stronom informacji (art. 9 K.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wady operatu technicznego, wskazując na naruszenie właściwych przepisów prawa, co dowodzi, że stanowisko organu było wynikiem prawidłowej merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 K.p.a.) organ administracji publicznej zobligowany jest do zbadania wszystkich kwestii mieszczących się procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno tych, które zostały stwierdzone podczas weryfikacji, jak i tych, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Słusznie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że istotą postępowania nie jest jedynie ocena zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, gdyż taki wniosek wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 ustawy Pgik. Postępowanie wyjaśniające nie może ograniczać się wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, lecz do całości przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej. Strona zaś może odnieść się do wykazanych nieprawidłowości w odwołaniu od decyzji. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy Pgik podstawę do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych stanowią osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych. W myśl § 15 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz.U. z 2012r., poz.1247) państwowy system odniesień przestrzennych stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej, przy czym układ współrzędnych PL-2000 stosuje się na potrzeby wykonywania map w skalach większych od 1:10 000 w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Zgodnie z § 70 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572) przy opracowywaniu wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych: 1) wszelkie obliczenia geodezyjne wykonuje się zgodnie z zasadami teorii przenoszenia się średnich błędów i zasadami rachunku prawdopodobieństwa; 2) wyniki obliczeń zapisuje się z zachowaniem właściwej precyzji według reguł Bradis-Kryłowa; 3) wyniki pomiarów, przed ich przyjęciem do obliczeń, koryguje się: a) usuwając dane obarczone przypadkowymi błędami obserwacji, przekraczającymi wielkości dopuszczalne, i zastępując je danymi poprawnymi, b) wprowadzając poprawki ze względu na: systematyczne błędy pomiaru oraz narzędzi i instrumentów, przyjęty układ współrzędnych. Tymczasem R.B. w pracy geodezyjnej nr [...] przekazał do zasobu geodezyjnego jedynie wykazy współrzędnych punktów granicznych w układzie [...] i [...], a obliczenia wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych 1965. Z powyższych przepisów wynika, że zarówno wykazy, jak obliczenia, powinny być dokonane w układzie 2000. Zasadnie więc organ uznał za naruszenie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego transformowanie przez wykonawcę obliczenia uzyskanych układzie 1965 do układu 2000. Zgodzić się należy również z organem, że to na wykonawcy prac geodezyjnych spoczywa obowiązek ich wykonywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz uważność przy korzystaniu ze zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie bowiem do § 6 rozporządzenia w sprawie standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów PZGiK, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne, zadaniem wykonawcy przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności. Przy sporządzaniu pracy [...] R.B. nie dokonał wymaganej analizy udostępnionych współrzędnych punktów osnowy pomiarowej, a także nie wykonał pomiarów kontrolnych w dowiązaniu do punktów osnowy 3 klasy, prawidłowo przeliczonych do układu 2000, czym naruszył § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Ponadto trafnie organy wytknęły braki w przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej, stanowiące o naruszeniu § 71 rozporządzenia w sprawie standardów, określającego szczegółowo skład operatu technicznego i spis dokumentów jakie powinien zawierać. Podnoszona w skardze argumentacja odnosząca się do zemsty organów na skarżącym za wykazanie mu nieprawidłowości w postępowaniu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem konieczność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Reasumując, kontrola ustaleń faktycznych organu i zastosowanych przepisów prawa doprowadziła sąd do stwierdzenia, że nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie prawidłowo bowiem zostały zastosowane przepisy art. 12b ust. 1, ust. 4, ust. 6 ust. 8 ustawy Pgik, a właściwe organy prawidłowo dokonały weryfikacji przedłożonej przez R.B. dokumentacji geodezyjnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.