II SA/Wr 799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Protokolant Nikola Jeziorna po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy - zaskarżone przez Gminę W. postanowienie z dnia [...] r. (Nr [...].) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 40 000 zł na ww. Gminę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I egzekucyjnego wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINP dla miasta W. nałożył na Gminę W. jako właściciela nieruchomości przy ul. T. we W. obowiązek usunięcia szeregu stwierdzonych nieprawidłowości w wymienionym obiekcie w, a tym że obowiązki wymienione w pkt 1 i 2 należało wykonać w terminie do dnia 15 stycznia 2015 r. a pozostałe obowiązki wymienione w pkt 3-12 w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Obowiązki wymienione w pkt 1 i 2 zostały wykonane, zaś co do pozostałych obowiązków (pkt 3-12 decyzji), pomimo upływu znacznego terminu nawet nie przystąpiono do ich realizacji. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że PINB w dniu 30 maja 2016r. skierował upomnienie do Gminy W., z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania dobrowolnie obowiązku w zakreślonym terminie, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Po bezskutecznym upływie i tego terminu wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...]r. W tak kształtującym się stanie faktycznym postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. PINB nałożył na Gminę W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40 000 zł. Nie zgadzając się wydanym postanowieniem Gmina W. wniosła na nie zażalenie. Rozpoznając zażalenie zobowiązanego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Cel ten należy osiągnąć, stosując zasadę stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W ocenie organu odwoławczego zastosowana przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze, gdyż ten drugi środek pociąga za sobą dla zobowiązanego bardzie dotkliwe skutki finansowe. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Ponadto w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Wymienione okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem niż wykonanie zastępcze, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Ustalając wysokość grzywny organ wziął pod uwagę w szczególności, że kwota ta nie narusza wytycznych zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak więc grzywna wymierzona w wysokości 40000 zł, w ocenie organu II instancji, jest w pełni uzasadniona. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązana Gmina zlekceważyła ciążący na niej obowiązek, a okres jaki upłynął od wydania decyzji pozwalał na wykonanie nakazu, natomiast zobowiązana poza wykonaniem obowiązku z pkt 1 i 2 decyzji nie przystąpiła w ogóle do realizacji pozostałych obowiązków (pkr 3-12 decyzji). W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik Gminy W. zarzucił naruszenie: 1. art. 119 - 122 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 2. art. 33 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie,co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 3. art. 10 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia 17 grudnia 2004 r., poprzez brak jego zastosowania, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 4. art. 15 o.n.f.p., poprzez brak ich zastosowania, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, 5. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 6-8 k.p.a., a w rezultacie wydanie wadliwej decyzji nakładającej obowiązki. Wobec wskazanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zawarta w uzasadnieniu skargi argumentacja zawiera "rys historyczny" sprawy, który w ocenie skarżącej Spółki ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podnosi, że nie można podzielić argumentacji organu nadzoru, że zobowiązana nie wykonała nałożonego obowiązku, gdyż dwa pierwsze obowiązki skarżąca wykonała a pozostałe są w trakcie realizacji. Szeroki zakres pozostałych obowiązków wymaga przygotowania stosownej dokumentacji, następnie przestrzegania stosownych procedur, posiłkowania się podmiotami zewnętrznymi. Dalsza argumentacja skupia się na nieterminowym wykonaniu zlecenia przez projektanta, na co Gmina W. nie miała wpływu. Skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 1 lipca 2016 r. zwróciła się do PINB o zmianę terminu realizacji nakazu wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...]r., który nie został uwzględniony. Mając na względzie fakt, że czynności zostały przez zobowiązaną podjęte i "wszystko zmierza do wykonania nałożonego obowiązku nie można uznać za prawidłową wykładnię przyjmującą zastosowanie sankcji, która może być traktowana jako kara nie spełniając zarazem swej roli przypisanej przez ustawodawcę." Podobnie skarżąca sprzeciwia się wysokości nałożonej grzywny, uważając iż grzywna w wysokości 40 tys. zł "zdaje się być nadużyciem" organu. Rozwijając koleje zarzuty, skarżąca podniosła, że bez wcześniejszego zaplanowania budżetu na realizację decyzji, nie może podjąć działań, gdyż dokonanie zmiany w budżecie lub planie, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia, stanowi zgodnie z art. 10 o.n.f.p. naruszenie finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z zupełnie innych powodów nie te, na które powołuje się autor skargi. W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 40 000 zł na Gminę W.. Zastosowana instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] nakładająca na Gminę W. szereg obowiązków wymienionych szczegółowo w pkt 1 - 12, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości technicznych w obiekcie położonym we W. przy ul. T.. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna), uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. W tych warunkach analizując treść zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego Sąd doszedł do przekonania, że jest ono wadliwe z powodu naruszenia przepisu art. 120 § 2 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. wyraźnie określa na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Według tego przepisu, gdy zobowiązanym są struktury zorganizowane wymienione w art. 120 § 2 u.p.e.a. grzywnę nakłada się na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Przepis ten zdaniem Sądu, wyraźnie zatem rozróżnia osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia. W przypadku osób prawnych, osobami na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, są osoby (określone co do tożsamości), do których należy w firmie bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania, do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. Ale również w określonych sytuacjach, mogą to być np. organy danej osoby prawnej. Ustalenie zatem tych osób powinno odbywać się na podstawie przepisów ustaw regulujących funkcjonowanie danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, a także na podstawie statutów, czy też innych aktów regulujących strukturę organizacyjną tych podmiotów. Ustalenia takie mogą być dokonywane także na podstawie indywidualnych zakresów obowiązków poszczególnych pracowników zobowiązanego. Dopiero wówczas, gdy jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, organ egzekucyjny może dodatkowo nałożyć taką grzywnę jednocześnie na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie – w trybie art. 136 k.p.a. - czy organ egzekucyjny badał w trakcie trwania postępowania, kto jest odpowiedzialny w skarżącej Gminie Wrocław za realizację egzekwowanego obowiązku zobowiązanego i czy na taką osobę została nałożona grzywna w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia kieruje się bowiem w pierwszej kolejności do podmiotu konkretnie zindywidualizowanego, albowiem jak to już wcześniej zostało stwierdzone, grzywna ta jest środkiem przymuszającym konkretną osobę do realizacji obowiązku. Tak więc przepis art. 120 art. 120 § 2 u.p.e.a. . wyraźnie precyzuje tę zasadę poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie należy taką grzywnę skierować, w sytuacji gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna lub osoba prawna. W przepisie tym chodzi o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za zapewnienie wykonania egzekwowanego obowiązku. Dopiero wyjaśnienie przez organ odwoławczy powyższych kwestii pozwoli na dalszą analizę wydanego przez organ egzekucyjny postanowienia w zakresie spełnienia wymogów dalszej części przepisów art. 120 § 2 u.p.e.a., w szczególności, czy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bezpośrednio na zobowiązaną poprzedzone było w pierwszej kolejności wydaniem postanowienia na osobę fizyczną odpowiedzialną w Gminie Wrocław za wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Pamiętać bowiem należy, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć bezpośrednio na osobę prawną nie wcześniej niż jednocześnie z postanowieniem o nałożeniu takiej grzywny na osobę fizyczną odpowiedzialną w Gminie za wykonanie obowiązku i to dopiero wówczas, gdy jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Rozważań w tym zakresie zabrakło w postanowieniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Właściwe odkodowanie normy prawnej, która ma zastosowanie w danej sprawie, ma istotne znaczenie do poprawnego wydania orzeczenia przez organ administracyjny. Z przedłożonych Sądowi akt kontrolowanej sprawy wynika, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku jest osoba prawna Gmina W.. Organ odwoławczy badając ponownie sprawę winien mieć na uwadze, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na osobę prawną, z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. W tej sytuacji rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy zastosuje się do powyższych zaleceń Sądu, aby tym samym usunąć naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 120 § 2 u.p.e.a. Przedwczesne jest zatem odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi w sytuacji niewyjaśnienia przez organ powyższych kwestii. W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, należało uchylić. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 tej ustawy a także Sąd dokonał zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.