II SAB/Lu 194/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE E. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przekazania kopii nagrania audiowizualnego z sesji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu [...] r. W skardze organowi zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że dnia [...] r. odbyła się sesja Rady Gminy O.. Wójt Gminy podczas jej przebiegu wielokrotnie wypowiadał słowa zniesławiające kierowników i pracowników gminnych jednostek organizacyjnych w tym skarżącą oraz Szkołę Podstawową w D., w której pracuję jako nauczyciel. Obrady sesji Rady Gminy O. w dniu [...] r. były rejestrowane kamerą cyfrową Urzędu Gminy O.. W odpowiedzi na ww. wniosek skarżąca otrzymała pismo Nr [...] z dnia [...] r., w którym sekretarz gminy B. W., działająca w imieniu Wójta Gminy jako organu zobowiązanego poinformowała mnie, że zgodnie z art. 23g pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej rodzi obowiązek jej udostępniona wtedy, gdy nie została wcześniej udostępniona. Wskazała, że protokół z sesji odbytej w dniu [...] r. został udostępniony w BIP Urzędu Gminy, a więc nie ma już obowiązku udostępniania nagrania. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie oczywistym jest, że nagranie było już dostępne w dniu sesji Rady Gminy, czyli [...] r. Wniosek złożony został osobiście w dniu [...] r. i co do zasady nie było żadnych przeszkód, żeby odpowiedź została udzielona natychmiastowo. Tymczasem organ zwlekał i w konsekwencji powołał się na przepis, który w dacie odpowiedzi na wniosek nie istniał, gdyż na mocy ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352) został uchylony. Zaznaczyła poza tym, że w kontekście odpowiedzi na wniosek rodzi się uzasadnione podejrzenie, że Wójt Gminy w obawie przed odpowiedzialnością za swoje słowa mógł wpływać na swoich urzędników, by nie umieszczali jego wypowiedzi w protokole. Kierując się takimi samymi motywami udzielił wymijającej odpowiedzi na jej wniosek wskazując, że można zapoznać się z protokołem, który został umieszczony w BIP, a który tej wypowiedzi nie zawiera, wyrażając w ten sposób zapatrywanie, że nagranie audiowizualne nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, w sytuacji gdy jest już dostępny protokół. Informacji takowej udzielił w zwykłej formie pisemnej, co jest podstawą do stwierdzenia bezczynności tego organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów oraz ich organy pomocnicze sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Przepis ten określa zasadę, że podstawowym źródłem informacji są protokoły, bądź stenogramy, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. W sytuacji odwrotnej, tj. gdy przebieg posiedzenia został utrwalony w formie audiowizualnej, z przepisu tego nie można wyprowadzić normy zakazującej udostępnienia tego rodzaju materiałów w razie sporządzenia następnie protokołu. Tym samym nagranie posiedzenia sesji rady gminy jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu, a tym samym stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca dodała także, że nagranie z sesji, na podstawie którego sporządzono protokół jest niewątpliwie materiałem dokładnie odzwierciedlającym przebieg sesji, w odróżnieniu od generowanego przez urzędników podległych wójtowi protokółu, który następnie jest zatwierdzany przez Radę Gminy w drodze głosowania. Przyjęcie lub odrzucenie treści projektu protokołu jest więc decyzją nie tyle merytoryczną, co polityczną jak wskazuje niniejszy przypadek. Jak wynika bowiem z protokołu sesji Rady Gminy O. z dnia [...] r., przewodniczący Rady zgłosił swoje uwagi do projektu protokołu z dnia [...] r. w przedmiotowej sprawie, ale zostały one uznane za niebyłe, co jest nieprawdą. Z tego względu to nagranie z sesji w dniu [...] r., a nie protokół - jest jedynym wiarygodnym dowodem na rozstrzyganie czy dany fakt zaistniał, czy też nie. W ocenie strony skarżącej - Wójt [...] - celem uniknięcia odpowiedzialności karnej nie odpowiedział na jej wniosek o udostępnienie nagrania audiowizualnego, a jedynie w zwykłej formie pisemnej poprzestał na poinformowaniu ją o dostępności protokołu z przebiegu sesji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołując się na art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej oraz § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., stwierdził, iż skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, gdyż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością Wójta [...]. Wskazał, że zgodnie z § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., wprowadzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r., przebieg sesji nagrywa się na taśmę magnetofonową, którą przechowuje się do czasu podjęcia uchwały, o jakiej mowa w § 37 pkt. 1, tj. w przedmiocie przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Zgodnie zaś z postanowieniami § 51 ust 1 Statutu Gminy O. protokół z sesji musi wiernie odzwierciedlać jej przebieg. Wskazał ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie wydaje decyzji w przypadku, gdy zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy udzielenia informacji (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 roku, II SAB/Wa 85/04). Orzecznictwo sądów administracyjnych, na które zresztą powołuje się skarżąca na stronie 4 uzasadnienia skargi, przyjęło pogląd, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną oraz, że taką czynnością jest również poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot do którego skierował on żądanie nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r. 4 II SA/Ka 2502/05). W niniejszej sprawie wniosek wpłynął do organu zobowiązanego w dniu [...] r., zaś odpowiedź na wniosek udzielona została w dniu [...] r. (data nadania pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek), a więc w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pismem z dnia [...]., stanowiącym odpowiedź na wniosek, skarżąca została poinformowana, że informacja wskazana we wniosku została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, co powoduje brak po stronie organu obowiązku udostępnienia tej informacji na wniosek, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż dopiero informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Dodatkowo organ wskazał, iż w dniu [...] r., a więc w dniu złożenia wniosku, nagranie z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu [...] r., zostało skasowane z uwagi na przyjęcie protokołu z przebiegu wskazanej sesji Rady Gminy O., co nastąpiło w dniu [...] r. na początku obrad XVI sesji VII kadencji Rady Gminy O.. Powyższe działanie było zgodne z postanowieniami § 50 ust. 2 Statutu Gminy O., który przewiduje przechowywanie nagrania z przebiegu sesji rady gminy do czasu przyjęcia protokołu z obrad poprzedniej sesji. Ponadto wskazał, iż protokół z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu [...] r., wiernie odzwierciedlał jej przebieg, a więc jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej umożliwiło skarżącej dostęp do informacji publicznej w zakresie wynikającym z jej wniosku z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t .j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", W. 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", W. 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Zauważyć należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wójt w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że mając na uwadze stan faktyczny sprawy należy przyjąć, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu [...] r. zwróciła się o udostępnienie nagrania z sesji Rady Gminy O. z dnia [...] r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w dniu [...] r. poinformował wnioskodawcę, że nagranie z sesji nie może zostać udostępnione, a protokół z obrad sesji został zamieszczony w BIP Urzędu Gminy. Jak wynika z akt sprawy informacja ta została udzielona stronie bez zbędnej zwłoki, z podaniem sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, a więc również bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia stronie nagrania z posiedzenia sesji rady gminy, należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę na zapisy Statutu Gminy O. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. Zgodnie bowiem z § 50 ust. 1 – pracownik urzędu Gminy, wyznaczony przez Wójta w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady, sporządza z każdej sesji protokół. Przebieg sesji nagrywa się na taśmę magnetofonową, którą przechowuje się do czasu podjęcia uchwały o jakiej mowa § 37 pkt 1. § 51 stanowi natomiast, że Protokół z sesji musi wiernie odzwierciedlać jej przebieg. Ponadto w § 52 ust. 1 wskazano, że w trakcie obrad lub nie później niż na najbliższej sesji radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga Przewodniczący Rady po wysłuchaniu taśmy magnetofonowej z nagraniem przebiegu sesji. Jeśli wniosek powyższy nie zostanie uwzględniony, wnioskodawca może wnieść sprzeciw do Rady (§ 51 ust. 2) Powyższe uregulowania Statutu wskazują, że nagrania z przebiegu sesji na nośnik elektroniczny mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej i przechowywane są tylko do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji. Nagrania te nie stanowią więc – w ocenie sądu - informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 117/16, publ. CBOSA). Poza tym – na co również zwróciła uwagę skarżąca - z Protokołu Nr [...] z sesji Rady Gminy O. odbytej w dniu [...] r. wynika, że, Przewodniczący Rady Gminy zgłosił poprawkę do protokołu z dnia [...] r. Jednak uwagi te zostały poddane głosowaniu, co w kontekście uwag zawartych w skardze nie można uznać, że poprawki te "zostały uznane za niebyłe". W wyniku przeprowadzonego głosowania radni przyjęli bowiem protokół bez wnoszenia poprawki zgłoszonej przez Przewodniczącego Rady Gminy (za przyjęciem protokołu bez wniesienia poprawki było 12 radnych, wstrzymało się od głosu – 3 radnych). Ponadto w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że protokół z przebiegu XV sesji VII kadencji Rady Gminy O., która odbyła się w dniu [...] r. "wiernie odzwierciedlał jej przebieg". Mając na uwadze wskazane powyżej zapisy Statutu, oświadczenie Wójta zawarte w odpowiedzi na skargę i przebieg następnej z sesji Rady Gminy O. z dnia [...] r. oraz brak innych dowodów podważających przedstawione w nich stanowisko wskazać należy, że Sąd uznał powyższe stwierdzenia organu za wiarygodne. Dodatkowo można wskazać, że w ocenie Sądu skarga nie mogła również zostać uwzględniona, z tego powodu, że na dzień wyrokowania żądana informacja już nie istniała. Trzeba bowiem wskazać, że aby Sąd uwzględnił skargę i zastosował przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi żądana informacja musi być w posiadaniu organu, a przede wszystkim musi ona istnieć. W przeciwnym razie wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu byłby niewykonalny. Z tych wszystkich względów nieuzasadniony jest zarzut bezczynności Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] r. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił