III SA/Kr 1243/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) NSA Krystyna Kutnzer Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej R. G. od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania skarżącej dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na małoletniego A. Ś., urodzonego w dniu [...] 2011 r., umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobie R. G., na podstawie art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), art. 80 ust. 1 i ust. 1 a, art. 87 ust. 1 ust. 1 a, ust. 1 b, art. 88 ust. 1 i 2, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 575) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: opisaną wyżej decyzją z [...] 2016 r. organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącej dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniego A. Ś., urodzonego [...] 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 6 maja 2016 r. rodzina zastępcza w osobie R. G. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, na dziecko A. Ś. Rodzina zastępcza została ustanowiona na mocy postanowienia Sądu z dnia 22.06.2011 r., sygn. akt [...] i otrzymuje zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] 2014 r. świadczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 226 ust 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzina – skarżąca - złożyła wniosek o wypłatę świadczeń dla rodzin zastępczych na dotychczasowych zasadach, to jest w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Organ powołując treść art. art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podkreślił, iż przepis art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) stanowi, iż rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Zdaniem organu zgodnie z wykładnią literalną powołanego przepisu świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zależne jest od otrzymywania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, o jakim mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i nadto - na co wskazuje także wykładnia funkcjonalna i systemowa – przysługuje, gdy rodzina korzysta ze świadczeń na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż jest to świadczenie przysługujące do świadczenia otrzymywanego na mocy art. 80 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy. Organ podkreślił, iż świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zostało przez ustawodawcę wyraźnie zastrzeżone jako świadczenie przysługujące do świadczenia podstawowego, jakim jest świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, odrębnie niż świadczenia na przykład w postaci dodatku z tytułu niepełnosprawności, które jest świadczeniem samoistnym, które może przysługiwać w niektórych sytuacjach rodzinie zastępczej, która wybrała na mocy art. 226 ust. 5 ustawy otrzymywanie świadczeń na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca stwierdziła, iż spełnia warunki przyznania dodatku wychowawczego na dziecko A. Ś. Skarżąca wychowuje syna M., który ma lat 11 i wnuka A., który ma lat 5. Dodatkowo A. jest dzieckiem niepełnosprawnym z rozpoznanym mózgowym porażeniem dziecięcym, po operacji torbieli III komory mózgu, znacznie opóźnionym rozwojem psychoruchowym, niedowładem połowicznym i zaburzeniami widzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszym przypadku świadczenie to nie przysługuje. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżąca otrzymuje świadczenie na pokrycie kosztów pobytu dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Cytowany wyżej przepis art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jednoznacznie stanowi, iż świadczenie wychowawcze przysługuje wyłącznie rodzinom, które otrzymują pomoc na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca R. G., która zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - dalej "ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej", w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że skarżącej jako rodzinie zastępczej spokrewnionej, która korzysta ze świadczeń przeznaczonych na utrzymanie dziecka, realizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny (ustawę o pomocy społecznej), nie przysługuje dodatek wychowawczy, o którym mowa w art. 80 ust. 1a w/w ustawy, podczas gdy skarżąca jako rodzina zastępcza spokrewniona, która z mocy prawa przekształcona została w rodzinę zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, spełnia wszystkie prawem przewidziane przesłanki, niezbędne dla ustalenia prawa do dodatku wychowawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nie zrównanie świadczeń realizowanych przez Państwo w oparciu o poprzednio obowiązujący stan prawny (ustawa o pomocy społecznej) ze świadczeniami przeznaczonymi na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem dziecka realizowanymi w oparciu o aktualny stan prawny, tj. w oparciu o art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie korzystając z pomocy, o której mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie może korzystać z dobrodziejstwa pomocy realizowanej w oparciu o art. 80 ust. 1a w/w ustawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. oraz przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej zaproponowane przez organy administracji publicznej rozwiązanie w stopniu znacznym zawęża krąg podmiotów uprawnionych do "świadczenia 500+", wprowadzając nierówność, której nie można pogodzić z zasadami współżycia społecznego. Skarżąca podniosła, iż językowa wykładnia przepisów art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie uwzględnia rozwiązań zaproponowanych w przepisach przejściowych, a konkretnie w art. 226 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którymi z dniem wejścia w życie powyższego aktu, z mocy prawa, spokrewnione rodziny zastępcze funkcjonujące dotychczas na zasadach obowiązujących w ustawie o pomocy społecznej stają się rodzinami zastępczymi spokrewnionymi w rozumieniu przepisów wprowadzanej ustawy. Przepis ten koresponduje z postanowieniami art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, gdzie przesądzono, że do spraw o wynagrodzenia, dodatki, świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo - wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. regulacje zawarte w obowiązujących dotychczas przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zatem przepis art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zastosowanie znajdzie tylko i wyłącznie do świadczeń do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy. Regulacje te nie powinny jednak stanowić przeszkody dla możliwości skorzystania ze świadczeń nowych, które wpisane zostały w porządek prawny dopiero po wejściu życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zdaniem skarżącej dodatek wychowawczy powinien usługiwać także rodzinom zastępczym spokrewnionym, których działalność jest wspierana przez Państwo na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych. Skarżąca powołała wytyczne formułowane przez organy administracji rządowej. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie należy odwołać się do wykładni funkcjonalnej/celowej, która pozwala odpowiedzieć na pytanie, jaki rezultat zamierzano osiągnąć, nowelizując przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan prawny, na podstawie którego organy orzekały w kontrolowanym postępowaniu, przedstawia się następująco: z dniem 1 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. poz. 195), w ustawie z dnia 11 lutego 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 575), wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu w art. 80, regulującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, ustępu 1a, zgodnie z którym: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Z kolei zgodnie z ust. 1 art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania, nie niższe niż: 1) 660 zł miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, 2) 1000 zł miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. Zastąpiła ona dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące (m. in.) rodzin zastępczych, zamieszczone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Art. 226 ust. 5, 6 i 7 "nowej" ustawy stanowią, że sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenie złoży stosowny wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 5 i 6). W związku z tym na starostę został nałożony obowiązek poinformowania rodzin zastępczych o możliwości złożenia takiego wniosku, który to obowiązek powinien był zostać wykonany w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 7). Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, co następuje: małoletni A. Ś. został umieszczony w rodzinie zastępczej skarżącej postanowieniem Sądu Rejowego Wydział III Rodziny i Nieletnich z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt [...]. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, skarżąca złożyła w dniu 5 stycznia 2012 r. deklarację wyboru rozpatrywania spraw o świadczenia i dodatki dla rodziny zastępczej na dotychczasowych zasadach. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 226 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powoduje taki skutek, że dotychczasowe przepisy znajdują zastosowanie tylko do sytuacji, gdy prawo do danych świadczeń powstało przed dniem 1 stycznia 2012 r., a zatem tylko, gdy do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej doszło przed tą data. Wynika to ze sformułowania art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 226 ust. 6 dotyczy tylko świadczeń, do których prawo powstało przed wejściem w życie nowej ustawy. Zdaniem Sądu organy błędnie odczytały i zinterpretowały treść art. 226 ust. 5 ustawy. Regulacja w zawarta w tym przepisie nie dotyczy żadnych świadczeń związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej i opłatami za taki pobyt wprowadzonych po dniu 1 stycznia 2012 r., tj. po wejściu w życie ustawy. Nie dotyczy więc także nowego rodzaju świadczenia w postaci dodatku wychowawczego, wprowadzonego z dniem 1 kwietnia 2016 r. Przepis ten wskazuje wyłącznie na możliwość rozpatrywania spraw o świadczenia enumeratywnie w tym przepisie wymienione na zasadach dotychczasowych i musi on być interpretowany ściśle. Z pewnością nie można go uznać za podstawę wyłączenia prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1a. Z argumentacją organu nie można się zgodzić, ponieważ jej nieprawidłowość wynika już z samego brzmienia art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek złożony przez skarżącą na podstawie tego przepisu nie dotyczył i nie mógł dotyczyć jakichkolwiek przyszłych, bliżej nieokreślonych świadczeń wprowadzonych przez ustawodawcę. Akceptując stanowisko organu należałoby uznać, że skarżąca składając wniosek na podstawie art. 226 ust. 5 ustawy, "zrzekła się" prawa do wszelkich przyszłych świadczeń, jakie ewentualnie ustawodawca wprowadzi po dniu 1 stycznia 2012 r. na rzecz dzieci korzystających z systemu pieczy zastępczej, co stanowi wniosek nie do przyjęcia. Rozważenia wymaga także treść art. 80 ust. 1 i argumentacja organu dotycząca powiązania tego przepisu z dodanym z dniem 1 kwietnia 2016 r. ust. 1a, wprowadzającym nowy rodzaj świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nie można się zgodzić z argumentacją organu, że świadczenie to dotyczy wyłącznie osób pobierających świadczenia z art. 80 ust. 1. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy określa w istocie jedynie dolną granicę świadczenia przyznawanego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ustanowionej po dniu 1 stycznia 2012 r. Natomiast ust. 1a stanowi: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 przysługuje dodatek...". Niesporne w sprawie jest, że skarżąca pełni funkcję rodziny zastępczej, oraz że pobiera świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zdaniem Sądu ta właśnie okoliczność – to jest fakt pobierania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, winna decydować o istnieniu prawa do pobierania nowego świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nieistotne jest więc w jaki sposób - na "starych", czy też na "nowych" zasadach - wyliczona została wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Stanowisko przeciwne prowadziłoby bowiem do niczym nie uzasadnionego różnicowania dzieci pozostających w rodzinach zastępczych, co pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości, oraz wynikającym z art. 72 Konstytucji RP prawem dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej do opieki i pomocy władz publicznych. Sąd w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadził dowody z dokumentów, z których wynika, że wskazana wyżej interpretacja przepisów regulujących przyznanie dodatku wychowawczego na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej jest akceptowana przez organy administracji. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie i Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie udzieliły informacji, że rodzinom zastępczym otrzymującym świadczenia w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej wypłacany jest dodatek wychowawczy w wysokości świadczenia wychowawczego. Także w ocenie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyrażonej w piśmie z dnia 7 września 2016 r. powyższa interpretacja powołanych przepisów jest właściwa. Należy nadmienić, że celem ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest przede wszystkim pomoc finansowa rodzinom wychowującym dzieci. Wsparcie to stanowi realizację zasady pomocniczości państwa względem rodziny, nie jest natomiast częścią szeroko rozumianej pomocy społecznej. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej, organy mają obowiązek dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a dokonując interpretacji przepisów art. 226 ust. 5 i art. 80 ust. 1 i 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wezmą pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone wyżej. Wobec naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 i 1a i art. 226 ust. 5 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez błędną ich interpretację, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 z późn. zm.).