III SA/Kr 1055/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka NSA Krystyna Kutnzer Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Starosta odmówił przyznania dodatku wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie dla małoletniej J. J. (ur. [...] 2002 r.), umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobie E. J. Organ I instancji podał, że w dniu 01.04.2016 r. rodzina zastępcza w osobie E. J. złożyła wniosek o przyznanie dodatku w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, na dziecko J. J. Rodzina zastępcza została ustanowiona na mocy postanowienia sądu z dnia 26.09.2002 r. sygn. akt [...] i otrzymuje świadczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Natomiast na podstawie art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej E. J., jako rodzina zastępcza, złożyła wniosek o wypłatę świadczeń dla rodzin zastępczych na dotychczasowych zasadach tj. ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji podał, że zgodnie z wykładnią literalną przepisu art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zależne jest od otrzymywania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka o jakim mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i nadto - na co wskazuje także wykładnia funkcjonalna i systemowa - przysługuje wówczas, gdy rodzina korzysta ze świadczeń na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż jest to świadczenie przysługujące do świadczenia otrzymywanego na mocy art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ I instancji stwierdził, że świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zostało przez ustawodawcę wyraźnie zastrzeżone jako świadczenie przysługujące do świadczenia podstawowego jakim jest świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej odrębnie niż świadczenia na przykład w postaci dodatku z tytułu niepełnosprawności które jest świadczeniem samoistnym i które może przysługiwać w niektórych sytuacjach rodzinie zastępczej, która wybrała na mocy art. 226 ust. 5 ustawy otrzymywanie świadczeń na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym organ I instancji, wobec barku spełnienia przesłanek ustawowych wyrażonych w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. braku pobierania świadczeń o jakich mowa w art. 80 tejże ustawy, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. J. opisała swoją trudną sytuację osobistą i zdrowotną i stwierdziła, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca, a ona sama z trudem radzi sobie z wychowaniem niepełnosprawnej wnuczki. Decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 i ust. 1a, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Kolegium podało, że E. J. złożyła wniosek o wypłatę świadczeń dla rodziny zastępczej na dotychczasowych zasadach, tj. określonych w ustawie o pomocy społecznej. Uwzględniając wcześniej obowiązujące w tym zakresie przepisy, tj. art. 78 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r. nr [...] przyznał E. J. w okresie od dnia 1.04.2016 r. do 05.05.2018 r. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania J. J. w wysokości 911,70 zł miesięcznie. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji oparte na wykładni językowej tych przepisów, że dodatek wychowawczy przewidziany w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie ma charakteru samoistnego i może zostać przyznany jedynie osobom, które otrzymały świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na podstawie art. 80 ust. 1 tej ustawy. Kolegium uznało zatem, że skoro E. J., jako rodzina zastępcza, pobiera świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania J. J. przyznawane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, to przyznanie jej dodatku wychowawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie jest możliwe. Kolegium dodało, że choć sytuacja osobista i zdrowotna w rodzinie E. J. jest trudna, to jednak w aktualnie obowiązującym stanie prawnym i faktycznym brak jest możliwości przyznania jej dodatku wychowawczego. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się E. J. i pismem z dnia 7 lipca 2016 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 80 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575), poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że nie mają one zastosowania w jej sytuacji, a tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej do przyznania dodatku wychowawczego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez nie zastosowanie jej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny stanowi, że sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych (w przypadku skarżącej w przepisach o pomocy społecznej) na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia. Zdaniem skarżącej, oznacza to, że wszelkie inne świadczenia, do których prawo powstało po dniu wejścia w życie tej ustawy, a nie mające odpowiednika w ustawie o pomocy społecznej, podlegają przepisom tej pierwszej, tj. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżąca uważa zatem, że dodatek, o którym mowa w art. 80 ust. 1a tej ustawy, wprowadzony ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jej się należy. Uzasadniając zarzut pominięcia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci skarżąca podniosła, że organy nie wzięły pod uwagę, że świadczenie, którego jej odmówiły, ma charakter powszechny i ustawodawca nie czyni żadnych różnic w uprawnieniach do tych świadczeń między rodzinami zastępczymi otrzymującymi świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej, a pozostałymi rodzinami zastępczymi. Zdaniem skarżącej, cel tej ustawy został jasno wyrażony w art. 4 stanowiącym, iż celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb. Skarżąca uważa zatem, że stanowisko organów w sposób nieuprawniony stawia w gorszej sytuacji rodzinę zastępczą taką jak ona, w porównaniu do innych rodzin zastępczych. W piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. skarżąca opisała swoją sytuację zdrowotną, rodzinną i majątkową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, że skarżąca nabyła prawo do otrzymania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, tj. J. J. przed 1 stycznia 2012 r., na mocy decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] 2011 r. znak: [...] i kwota tej pomocy od dnia 1 marca 2011 r. wynosi 911,70 zł miesięcznie. Podstawą prawną do udzielenia tej pomocy były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności art. 78 ust. 1. Natomiast wnioskowany przez skarżącą w dniu 1 kwietnia 2016 r. dodatek wychowawczy dla dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej jest świadczeniem "nowego rodzaju", regulowanym przepisami ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), która weszła w życie z mocą od 1 kwietnia 2016 r. Z istoty tego szczególnego świadczenia wynika, że jest to tzw. "dodatek", przewidziany w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który nie może być świadczeniem samoistnie przyznawanym, tak jak tzw. "świadczenie wychowawcze" dla dzieci poniżej 18 roku życia nie przebywających w spokrewnionej rodzinie zastępczej, to los tego "dodatku" zależy od tego, czy osobom przyznano świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na podstawie art. 80 ust. 1 w/w ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, czy też nie przyznano. Kolegium stwierdziło, że skoro osobom nie przyznano świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na podstawie art. 80 ust. 1 w/w ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, lecz na podstawie przepisów wcześniejszych, to nie można przyznać także owego "dodatku wychowawczego" dla dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Na przeszkodzie stoi bowiem prosta, gramatyczna wykładnia przepisu art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest to rozwiązanie prawne ewidentnie krzywdzące małoletnie dzieci przebywające m.in. w spokrewnionej rodzinie zastępczej w stosunku do innych dzieci; naruszającym także inne zasady i przepisy prawa polskiego i międzynarodowego, w tym m.in. Konstytucję RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a w szczególności art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 32 (zasada równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji) oraz szeregu innych (w tym Konwencję o Prawach Dziecka). Kolegium dodało, że zapoznało się z pisemną interpretację Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 czerwca 2016 r., z której wynika, że w związku z wejściem w życie 1 kwietnia 2016 r. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 575) na każde dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia, umieszczone m.in. w rodzinie zastępczej przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego, czyli 500 zł miesięcznie. Kolegium zaznaczyło przy tym jednak, że opinia centralnego organu administracji państwowej nie może być dla niego wiążącą wykładnią prawa w tym zakresie. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że nie mogło postąpić contra legem i przyznać wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, skarga E. J. jest w pełni uzasadniona. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej E. J., jako rodzinie zastępczej, dodatku wychowawczego na dziecko J. J. przebywającą u skarżącej w rodzinie zastępczej. Sąd zwraca uwagę na to, że z dniem 1 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016.195), w ustawie z dnia 11 lutego 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016.575), wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu w art. 80, regulującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, ustępu 1a i obecnie treść art. 80 ust. 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej brzmi: "Art. 80. 1. Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 2) 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. 1a. Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Zdaniem Sądu, trudności interpretacyjne wskazanego wyżej przepisu wynikają z już istniejącego systemu pomocy finansowej ustalonego ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jak również z nazewnictwa świadczenia, o jakie w rzeczywistości ubiega się skarżąca, powszechnie nazywanego "500 plus". Konkretnie chodzi o świadczenie wprowadzone ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), które w tej właśnie ustawie nazwane jest "świadczeniem wychowawczym", natomiast w przytoczonym wyżej art. 80 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nazwane jest "dodatkiem wychowawczym". Z powyższego wynika jednak, że "dodatek wychowawczy" z art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, to nic innego jak "świadczenie wychowawcze" określone w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a więc tzw. "500 plus". Spór w niniejszej sprawie dotyczy więc tego, czy wprowadzając z dniem 1 kwietnia 2016 r. w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ust. 1a do art. 80 ustawodawca chciał – z powodów podanych w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji - wyeliminować możliwość przyznawania świadczenia "500 plus" rodzinie zastępczej spokrewnionej i stworzyć "rozwiązanie prawne ewidentnie krzywdzące małoletnie dzieci przebywające m.in. w spokrewnionej rodzinie zastępczej w stosunku do innych dzieci; naruszającym także inne zasady i przepisy prawa polskiego i międzynarodowego, w tym m.in. Konstytucję RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a w szczególności art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 32 (zasada równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji) oraz szeregu innych (w tym Konwencję o Prawach Dziecka)" – jak twierdzi to wprost w niniejszej sprawie organ odwoławczy, czy też wręcz przeciwnie - ustawodawca chciał dać wyraz temu, że "świadczenie 500 plus" jest należne także rodzinie zastępczej spokrewnionej, jak twierdzi to skarżąca. Zdaniem Sądu, w sporze tym pełną rację ma skarżąca, albowiem ustawodawca - mając na względzie już istniejące prawo wszystkich rodzin zastępczych i prowadzących rodzinne domy dziecka do konkretnych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania każdego dziecka - wprowadzając z dniem 1 kwietnia 2016 r. w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ust. 1a art. 80 chciał podkreślić prawo wszystkich rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka do dodatkowego świadczenia, jakim jest "500 plus" na każde dziecko. Interpretacja taka wynika nie tylko wprost z treści ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ale także z założeń wprowadzenia nowej ustawy – ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nazywanej powszechnie "500 plus" (druk sejmowy nr 216). W uzasadnieniu projektu tej nowej ustawy wskazano, że "dodatek wychowawczy" przysługujący rodzinom zastępczym i osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka jest świadczeniem o podobnym charakterze do wprowadzanego "świadczenia wychowawczego". Sąd podkreśla, że o ile w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) zasadą jest przyznanie "500 plus" na drugie i następne dziecko, przy wyjątkach – ogólnie rzecz biorąc - jakim jest kryterium dochodowe na dziecko pierwsze, to ustawodawca w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyjmuje zasadę przyznania "500 plus" na każde dziecko umieszczone (i faktycznie tam przebywające) w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie podziela więc wykładni przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (ani w uzasadnieniu decyzji ją poprzedzającej). W ocenie Sądu, pomimo tego, że nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, cel ustanowionego w niej "dodatku wychowawczego" jest tożsamy z celem realizowanym przez "świadczenie wychowawcze" wprowadzone ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powyższe wynika nie tylko z faktu, że przepisy określające wysokość "dodatku wychowawczego" nakazują jej ustalenie w oparciu o normy wskazane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ale także z tego, że "dodatek wychowawczy" został wprowadzony do systemu prawnego właśnie przez ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sąd podkreśla, że celem świadczenia wychowawczego jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci, co ma wpłynąć bezpośrednio na poprawę sytuacji finansowej opiekunów. Nadto, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w art. 8 pkt 2 przewiduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego m.in. w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone rodzinie zastępczej, albowiem przepis ten stanowi: "Art. 8. Świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli: (...) 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej;" W konsekwencji powyższych unormowań każdorazowy opiekun dziecka (rodzic, rodzina zastępcza), nie traci uprawnienia do tzw. "500 plus" - świadczenia dodatkowego na utrzymania dziecka nazwanego "świadczeniem wychowawczym" w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i "dodatkiem wychowawczym" w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc Sąd stoi na stanowisku, że dodatek wychowawczy z ustawy o wspieraniu rodziny jest ekwiwalentnym świadczeniem jak świadczenie wychowawcze z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Twierdzenie przeciwne jest wadliwe choćby z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy i wymogu utrzymania wewnętrznej spójności prawa, bowiem celem każdego z tych świadczeń jest polepszenie sytuacji materialnej dzieci i jednocześnie umniejszenie obciążeń finansowych związanych z utrzymywaniem i wychowywaniem dzieci. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne zobowiązane są uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną na mocy art. 153 p.p.s.a. Z wyżej wskazanych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji orzekając - jak w wyroku.