II OSK 1644/17

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 796/16 w sprawie ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 14 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. K. i E. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. B. i E. K. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (dalej również jako "PINB") o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej budowy prowadzonej przez inwestora H. M. na działce nr [...], położonej w M. Skarżący złożyli następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność PINB w Siemiatyczach, a Sąd ten wyrokiem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/15, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r., w formie przewidzianej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. PWINB rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Na skutek skargi złożonej przez B. i E. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 171/16, uchylił postanowienia organów obu instancji, a w uzasadnieniu wskazał, iż merytoryczne wyjaśnienia i ocena zasadności wniosku może zapaść wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB w Siemiatyczach decyzją z [...] września 2016 r. umorzył wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i E. K. PWINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli B. K. i E. K. Zarzucili, że organy naruszyły art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 86 i 107 k.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w sprawie tej nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, organy obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z tą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną i uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uznały, że przedmiotowa inwestycja prowadzona jest zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, bez istotnych odstępstw, a przerwy w budowie, potwierdzone wpisami w dzienniku budowy, nie przekroczyły 3 lat, co uzasadniałoby przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła w trybie art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290; dalej "prawo budowlane"). Zachodziła zatem, w ich ocenie, podstawa do umorzenia postępowania w przedmiocie badania legalności tej inwestycji. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów, że bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostawał fakt, czy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, gdyż kwestia ewentualnego wygaszenia pozwolenia na budowę rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Sąd podniósł, że organ w postępowaniu oparł się na wpisach z dziennika budowy, z których wynikało, że inwestycja jest realizowana w taki sposób, że nie występują przerwy dłuższe niż 3 lata. Wprawdzie organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji tych wpisów, ale pełen ich opis został przedstawiony przez skarżących w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. i nie wynika z niego, aby okres 3 lat został przekroczony. Skarżący podali, że toczyło się już z ich wniosków kilka postępowań zmierzających do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji (pisma z [...] września 2008 r. i z [...] kwietnia 2013 r.), ale każdorazowo kończyły się one odmową jej wygaszenia, gdyż organy uznały, że nie wystąpiły przesłanki z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ zajął stanowisko, że inwestycja jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym, gdyż nie zaistniały przesłanki świadczące o jej wygaśnięciu z mocy prawa, które organ ten musiał wziąć pod uwagę z urzędu. Sąd uznał zatem za niezasadny zarzut skargi naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego nie wynikało jednoznacznie i organy nie posiadały pewności nie budzącej wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła w związku z przerwami w jej realizacji, a tylko takie przekonanie mogło dać im podstawę do przyjęcia, że decyzja ta wygasła. Niezgodność pomiędzy zapisami z dziennika budowy i przedstawionymi przez skarżących zdjęciami wykluczały bowiem przyjęcie takiego przekonania. Organy oceniając materiał dowodowy dały wiarę zapisom z dziennika budowy i w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, stanowisko te zasługiwało na aprobatę. Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa nie dotyczyła rozstrzygania na mocy art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, bo w tym zakresie władny jest orzekać organ architektoniczno – budowlany, tylko badania przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestycja prowadzona jest legalnie. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie tej prokurator Prokuratury Rejonowej w Siemiatyczach nie doszukał się podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie fałszowania dziennika budowy. Jako niezasadny Sąd uznał zarzut, że organy nieprawidłowo przyjęły okres 3 letni przerwy w budowie, skutkujący wygaszeniem decyzji, gdyż pozwolenie na budowę było wydane w 2006 r. i do niego należy stosować przepisy ustawy przed zmianą z 2006 r., a więc okres 2 lat przerwy. Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami, mimo wykazanego przez Sąd naruszenia, zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyli B. K. i E. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 14 marca 2017 r. zarzucono naruszenie: 1) art. 37 ust 1 prawa budowlanego poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w sytuacji, kiedy istniały przesłanki do orzeczenia o jej wygaśnięciu; 2) art. 7 w związku z art. 75, art. 76 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego wyjaśniającego w zakresie dotyczącym faktu wystąpienia przerwy w budowie i bezczynność w ustaleniu prawdy obiektywnej; 3) art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. poprzez niezastosowanie ich przez organ odwoławczy, pomimo iż postępowanie wymagało ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności z uwzględnieniem uzupełniającego materiału dowodowego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegający na nierozpatrzeniu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących dotyczącego niezgodności wpisów w dzienniku budowy ze zdjęciami ilustrującymi postępy na budowie, mimo, że ich przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla wyniku sprawy, a organy administracyjne I i II instancji nie wykazały aktywności procesowej w wyjaśnieniu przedmiotu sprawy; 5) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności ile faktycznie trwała przerwa w budowie oraz czy dokonywane wpisy w dzienniku budowy są zgodne ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji błędne ustalenie, że dokonane wpisy są dowodem niekwestionowanym w sprawę i stanowią wyczerpującą podstawę do wydania rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji; 6) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. polegającą na mylnym uznaniu, że organy nadzoru budowlanego zebrały wystarczający materiał dowodowy aby stwierdzić, że proces inwestycyjny jest legalny i prawidłowo prowadzony; 7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, w tym w szczególności zdjęciom oraz zeznaniom skarżących; 8) art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności oraz w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; 9) art. 6 k.p.a. polegające na podaniu jako podstawy rozstrzygnięcia poglądu wyrażonego przez komentatorów ustawy Prawo budowlane, a nie przepisów obowiązującego prawa. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej opisane wyżej w punktach od 2 do 9 (w skardze kasacyjnej w punktach 2 oraz 4-10, ponieważ punktowi 3 nadano nr 4, co spowodowało, że dalsze punkty oznaczono zawyżonymi numerami) zostały wadliwie zredagowane. Sąd administracyjny nie mógł bowiem naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisy tej ustawy są stosowane przez sądy administracyjne, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe zarzuty – z punktów 2-9 – należało powiązać z kolejnym – pozbawionym numeru w skardze kasacyjnej i wyżej przedstawionym opisie skargi kasacyjnej – zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucają bowiem wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej przeprowadzono z naruszeniem wskazanych w punktach 2-9 przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem skarżących kasacyjnie, wskutek nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania błędnie odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, naruszając w ten sposób prawo materialne, to jest art. 37 ust 1 prawa budowlanego. W opinii skarżących, w tym postępowaniu należało wygasić decyzję o pozwoleniu na budowę. Analizując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zauważyć trzeba, że niniejsze postępowanie było prowadzone w sprawie "nielegalnej budowy", a nie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia ewentualnego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie była więc przedmiotem tej sprawy. Niemniej jednak zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala na ustalenie, że budowa została rozpoczęta po upływie 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna (art. 37 ust 1 prawa budowlanego w brzmieniu przed dniem [...] sierpnia 2008 r.), ani też, że budowa przerwana została na czas dłuższy niż trzy lata (art. 37 ust 1 prawa budowlanego w brzmieniu od dnia [...] sierpnia 2008 r.). Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2006 r., a więc z tym dniem a się ostateczna. Natomiast w dzienniku budowy dokonano wpisów w dniach "[...].10.2006"; "[...].10.2008"; "[...].11.2008"; "[...].06.2010"; "[...].10.2011"; "[...].10.2014"; "[...].10.2014". Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania ustaleń organów nadzoru budowlanego poczynionych na podstawie wpisów do dziennika budowy. Ich prawdziwości nie mogły w szczególności podważyć zdjęcia "ilustrujące brak postępów budowy". Fotografia bowiem ilustruje jedynie moment, w którym ją wykonano, a nie proces rozłożony w czasie. Ponadto trudno na zdjęciu objąć całość inwestycji i wykazać w sposób nie budzący wątpliwości czas jego wykonania. Nie można więc skutecznie samymi zdjęciami podważać prawdziwości wpisów w dzienniku budowy. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej, organy administracyjne prawidłowo wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i wystarczająco swoje stanowisko uzasadniły. Akceptując to stanowisko Sąd I instancji należycie skontrolował poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia i rozważył kwestię wiarygodność wpisów w dzienniku budowy wskazując, że prokurator Prokuratury Rejonowej w Siemiatyczach nie doszukał się podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie fałszowania dziennika budowy. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 w związku z art. 75, art. 76 i art. 80 k.p.a.; art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a.; art. 77 i art. 78 k.p.a.; art. 7 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 6 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust 1 prawa budowlanego, podkreślić trzeba, że przepis ten został znowelizowany z dniem [...] sierpnia 2008 r. w ten sposób, że czas, po upływie którego następowało wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydłużono z dwóch do trzech lat. Zmianę tę wprowadzono ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 145, poz. 914), przy czym – stosownie do jej art. 2 – do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że w przedmiotowej sprawie organy trafnie przyjęły do oceny długości przerwy w budowie nowe brzmienie art. 37 ust 1 prawa budowlanego. Zarzut naruszenia tego przepisu materialnego jest więc również niezasadny. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.