VI SAB/Wa 89/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania 1. stwierdza, że przewlekłość Głównego Inspektora Farmaceutycznego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 3. oddala skargę w zakresie żądania wymierzenia grzywny; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz strony skarżącej A. G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. sp. z o.o. (dalej też "skarżąca") pismem z dnia [...] września 2015r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wznowieniowego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: też "organ" lub "GIF") zakończonego decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia z dnia [...] maja 2013r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] udzielonego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W skardze wniesiono o : -zobowiązanie Głównego Inspektora Farmaceutycznego do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; -stwierdzenie w trybie art. 149 § 1 i 2 zd, 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 -dalej: jako "p.p.s.a."), że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; -wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. -zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca nakreśliła przebieg postępowania jak również czynności podejmowane przez organ oraz podkreśliła, że pismem z dnia [...] lutego 2015r. organ poinformował skarżącą o zamiarze zakończenia postępowania. Tymczasem dopiero z końcem marca 2015r. podjął jakiekolwiek czynności w niniejszej sprawie. Nadto wobec dokonania w dniu [...] kwietnia 2015r. ustaleń w Sądzie Rejonowym w [...][...] Wydział [...] Krajowego Rejestru Sądowego daty w jakiej A. sp. z o.o. złożyła wniosek o wpis połączenia przez przejęcie spółki [...] sp. z o.o. – nie zakończył postępowania, ani nie wydał decyzji. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę administracyjną bez zbędnej zwłoki. W wypadku natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno ono nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 3 w/w artykułu). Tymczasem z nieuzasadnionych przyczyn, zdaniem skarżącego, organ do dnia sporządzenia skargi na przewlekłość postępowania nie wydał decyzji w sprawie przedłużając bez jakiejkolwiek podstawy prawnej postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę organ pismem z dnia [...] października 2015r. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jego zdaniem skarga jest nieuzasadniona. Organ wskazał przy tym na przebieg postępowania oraz podniósł, że przedmiotowe postępowania wymagało ustalenia: czy podmiotowi który wniósł wniosek o wznowienie przysługiwał status strony postępowania, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazał również, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. poinformował stronę o niemożności załatwienia sprawy zgodnie z terminem wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ podkreślił, że dopiero w dniu [...] czerwca 2015r. skarżąca przekazała dokumenty żądane przez organ a w dniu [...] lipca 2015r. dokumenty wpłynęły z Sądu rejestrowego co faktycznie umożliwiło dopiero wydanie decyzji w sprawie po uprzednim wyznaczeniu terminu stronie do zapoznania się z aktami sprawy. Organ nadmienił także, że działania podejmowane przez organ ograniczone są okolicznościami niezależnymi od niego, jak np. kwestia zwrotu przez operatora pocztowego potwierdzenia odebrania danej przesyłki. Organ poinformował również, że w dniu [...] września 2015r. GIF wydał decyzję w sprawie, którą odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...] maja 2013r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] maja 2016r. do sądu wpłynęło dodatkowe stanowisko organu z którego wynika, że na w/w orzeczenie został wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek został rozpoznany decyzją GIF z dnia [...] maja 2016r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Przechodząc do skargi złożonej przez A. sp. z o.o., zauważyć należy, że jej przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie przez GIF postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r., gdyż jako strona nie brała udziału w tym postępowaniu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Po analizie skargi oraz nadesłanych przez organ wyjaśnień i akt sprawy Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że postępowanie to było prowadzone w sposób przewlekły a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a., zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011 r. s. 73 i nast.). Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13, lex nr 1369030). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie GIF prowadził postepowanie nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania – okres ponad roczny - ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez GIF decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2014r. (prezentata organu na dokumencie ). Jak wynika z akt pierwsza czynność organu było poinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji (pismo z dnia [...] września 2014r.). Kolejną czynnością było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz wezwanie strony skarżącej do potwierdzenia czynności pełnomocnika oraz wezwanie pełnomocnika do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa (pisma z dnia [...] grudnia 2014r. Czynności te miały miejsce dopiero po czterech miesiącach od wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania. Przy czym podkreślić wypada, że zarówno potwierdzenie czynności jak i nadesłanie stosownego pełnomocnictwa dla pełnomocnika występującego w sprawie w imieniu skarżącej zostało dokonane pismami z dnia [...] grudnia 2014r. i z dnia [...] grudnia 2014r. – a zatem niezwłocznie. Tymczasem kolejna czynność – polegająca na wezwaniu strony do wypowiedzenia się w sprawie, została podjęta po upływie miesiąca tj. w dniu [...] lutego 2015r. A następnie gdy strona pismem z dnia [...] marca 2015r. zajęła stanowisko w sprawie organ wezwał ją do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie kopii, potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów kierowanych do KRS dot. przejęcia oraz wykreślenia spółki [...] sp. z o.o. (wezwanie z dnia [...] marca 2015r.). W odpowiedzi na to wezwanie strona przekazała kopie żądanych dokumentów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. organ ponownie wezwał stronę do przedłożenia wskazanych wyżej dokumentów wskazując, że na nadesłanych kopiach nie jest czytelna data ich złożenia do KRS przy czym korespondencja ta nie została odebrana przez stronę skarżąca co spowodowało wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Gospodarczy o sporządzenie i nadesłanie kopii wskazanych wyżej dokumentów. W odpowiedzi na wskazane pismo Sąd Rejestrowy nadesłał żądane dokumenty w dniu [...] czerwca 2015r. Ponieważ jednak nie wynikało z nich kiedy wniosek o przejęcie spółki [...] sp. z o.o. został złożony do KRS organ kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2015r. ponownie wystąpił o przekazanie kopii wniosku o zmianę danych w rejestrze, z którego będzie wynikała data złożenia tego wniosku. Tego samego dnia pełnomocnik skarżącej zapoznawał się z aktami sprawy oraz organ postanowieniem znak: [...] poinformował stronę o przedłużeniu postępowania do czasu uzyskania kopii wniosku kierowanego do KRS. Następnego dnia po powzięciu informacji o brakach w materiale dowodowym skarżąca przekazała niezbędne zdaniem organu dokumenty temu organowi. W dniu [...] lipca 2015r. również wskazane dokumenty zostały przekazane przez Sąd Rejonowy w [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji a następnie w dniu [...] września 2015r. organ wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2014r. Stwierdzić zatem wypada, że od wpłynięcia wniosku do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania upłynęło 4 miesiące, w których to jedyną czynnością było wezwanie strony do zapoznania się z aktami sprawy, a która to czynność na tym etapie postępowania nie znajdowała żadnego uzasadnienia. Następnie przez blisko 9 miesięcy organ rozpoznawał sprawę mimo, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego jedyną kwestią która podlegała wyjaśnieniu było kwestia terminu, w którym został złożony wniosek do KRS o zmianę danych podmiotu w rejestrze. Przy czym wypada podkreślić, iż strona skarżąca w trakcie całego postępowania dostarczała niezwłocznie, na wezwanie organu niezbędne dokumenty a brak precyzyjnego określenia żądania przez organ w piśmie z dnia [...] marca 2015r. niewątpliwie spowodował znaczne i niepotrzebne wydłużenie postępowania w sprawie. Sąd stwierdza zatem, że podejmowane przez organ czynności nie były szczególnie skomplikowane i nie nastręczały nadmiernych trudności, nie wymagały też np. pracochłonnego przeszukiwania archiwów. A nadto pierwsza czynność procesowa podjęta przez organ II instancji w sprawie (wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania), podjęta została z przekroczeniem terminu jaki organ ma na wydanie decyzji administracyjnej. Stwierdzić również należy, że czynności, które były podejmowane przez organ w okresie od [...] grudnia 2014r. (postanowienie o wznowieniu postępowania) do dnia [...] września 2015r. (data wydania orzeczenia przez organ I instancji) niewątpliwie były podejmowane opieszale. Nadto część czynności (wezwania do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie z dnia [...] września 2014r., z dnia [...] lutego 2015r) miała na celu jedynie przewlekanie postępowania. Brak bowiem uzasadnienia do wezwania strony do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, gdy następnie organ dalej zbiera materiał dowodowy w sprawie. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący, bowiem z całą pewnością rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., nie była sprawą na tyle skomplikowaną pod względem prawnym czy faktycznym aby istniało jakiekolwiek usprawiedliwienie dla tak rażącej opieszałości organu i rozpoznawania jej przez rok. Główny Inspektor Farmaceutyczny działał niewątpliwie w sposób przewlekły, naruszając przepis art. 35 § 3 k.p.a. Czynności procesowe były bowiem podejmowane w sposób nieefektywny jak również niecelowy, w wypadku zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, które w istocie skoro nie następowało po nich wydanie decyzji niepotrzebnie przedłużały tylko postępowanie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, iż w niniejszej sprawie organ dopuścił się rażącej przewlekłości. Sąd rozpoznając skargę uwzględnił również, że organ w dniu [...] września 2015r. wydał w sprawie decyzję. Powyższe powoduje, że żądanie skarżącej zawarte w pkt 1 wniosków skargi – dot. wyznaczenia organowi terminu do zakończenia postępowania stało się bezprzedmiotowe. W zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd mając na względzie zapis art. 149 § 2 p.p.s.a. jak również fakt, iż decyzja w sprawie została wydana a także, że organ podejmował w sprawie także prawidłowe czynności przy czym część z nich była podejmowana bez zbędnej zwłoki – uznał za zasadne odstąpić od wymierzenia grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.