IV SA/Wa 2058/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Gminy Miasta J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], SKO w W., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] r z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych położonych w granicach administracyjnych miasta J., nie stanowiących własności Skarbu Państwa, o pow. 5,8317 ha na cele nieleśne. Powyższe było wynikiem następujących ustaleń i rozważań organu. Decyzją nr. [...] z [...] listopada 2015 r. Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych położonych w granicach administracyjnych miasta Józefowa a nie stanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej pow. 1,6562 ha na cele nieleśne z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią o charakterze leśnym /MNL/ oraz drogi dojazdowe (KD-D) i odmówił wyrażenia zgody na to przeznaczenie w odniesieniu do powierzchni 4,1755 ha. Odwołanie złożył Burmistrz Miasta J. Wskazał na brak możliwości prowadzenia gospodarki leśnej na małych działkach stanowiących własność osób prywatnych które położone są w granicach administracyjnych miast, że przyjęto zasadę maksymalnej ochrony lasów jako ekosystemu, że odmowa zburzy ład architektoniczny ulicy Wczasowej, która jest z jednej strony zabudowana a pozostawienie ulicy jako takiej która jest wykorzystana tylko z jednej strony jest ekonomicznie nieuzasadnione, że w celu ochrony lasów przyjęto dużą powierzchnię biologicznie czynną każdej działki budowlanej na poziomie 80 % przy powierzchni działki 1500 m2 – co pozwoli na prowadzeniu na tej działce gospodarki leśnej, wskazał na skutki braku przekształcenia wynikające z możliwości wytaczania postępowań odszkodowawczych za spadek wartości działek nieprzekształconych, fakt wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia przez [...] Izbę Rolniczą. Rozpoznając sprawę organ II instancji, powołując art. 7, 6 ust 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (D.U. 2013, 1205 ze zm.), dalej "ustawa" uznał za zasadne stanowisko organu I instancji co do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o pow. 1, 6562 ha i odmowę w pozostałym zakresie. W pozostałym zakresie Organ stwierdził, że grunty co do których odmówiono zgody na zmianą ich przeznaczenia wraz z obszarem pozostawionym w dalszym użytkowaniu leśnym stanowią zwarty obszar gruntów leśnych ( wynika to map), co umożliwia pełnienie pozaprodukcyjnej funkcji lasu. Funkcja ta wskazana jest w art. 6 ustawy. Funkcja ta pozostaje nawet gdy nie ma możliwości prowadzenia na danej działce produkcji leśnej. Lasy mają korzystny wpływ na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz równowagę przyrodniczą, są cenne z uwagi na walory krajobrazowe. Nie można ich roli sprowadzać wyłącznie do celów produkcyjnych. W ocenie organu nawet przy dużym procencie powierzchni biologicznie czynnej, i tak doszłoby do zakłócenia tych funkcji gdyż zabudowa mieszkaniowa w lesie nie jest czymś naturalnym a jej dopuszczenie powoduje stopniową degradację lasu. Gdy działki położone są w sąsiedztwie większych kompleksów leśnych i tworzą z nimi jednolity obszar (tak jak w tej sprawie), zmiana przeznaczenia nie jest uzasadniona. Zdaniem organu, organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy i go ocenił, rozważył interes społeczny i indywidualny, godząc te interesy poprzez danie możliwości rozwoju urbanizacyjnego tych obszarów i jednoczesną odmową w stosunku do tych które położone są w sąsiedztwie większych obszarów leśnych. Odnosząc się do kwestii położenia tych gruntów przy ulicy [...] organ stwierdził, że odniósł się do tych argumentów organ I instancji wskazując na konieczność przede wszystkim ochrony gruntów leśnych. Wskazał dlaczego nie podzielił pozytywnego stanowiska [...] Izby Rolniczej. Organ I instancji stwierdził, że przy wydaniu opinii Izba nie odniosła się do statusu lasów ochronnych zlokalizowanych na działkach [...] oraz że art. 9 ust. 3 ustawy w przypadku tych terenów nakazuje wzięcie pod uwagę ważnych względów społecznych i brak innych gruntów które mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w art. 9 ust. 2 tej ustawy. W tym wypadku warunek ten nie został spełniony bowiem w obszarze miasta Józefowa są inne grunty które mogą być wykorzystane do zabudowy i to one powinny być w pierwszej kolejności wykorzystane). Stanowisko to organ II instancji uznał za prawidłowe. Nadto wskazał, że opinia ta nie wiąże Marszałka i nie można z niej wyprowadzać obowiązku uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Burmistrz Miasta J. zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił naruszenie: -art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną ich wykładnię i uznanie że nie zachodzą przesłanki do zmiany przeznaczenia w odniesieniu do pow. 4,1755 ha; -art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez nie uwzględnienie założeń przestrzennych wynikających ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta J. w szczególności poprzez brak weryfikacji przeznaczenia badanych gruntów, przez nieuwzględnienie ich położenia w sąsiedztwie terenów zabudowanych budynkami jednorodzinnymi oraz zwarcia linii zabudowy uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej co do tych gruntów, -art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy przez nie uwzględnienie pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej. Wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł argumenty opisane w odwołaniu a powołane we wcześniejszej części uzasadnienia. Ponadto wskazał dodatkowo, że tereny co do których odmówiono wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia leżą w sąsiedztwie terenów zabudowanych w związku z tym uzasadnione jest ich odlesienie jako zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju w kierunku kompleksowej zabudowy tych terenów. Zdaniem skarżącego w sposób nieuprawniony organy zdyskredytowały opinię Izby a nadto nie wzięły pod uwagę, że decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Starostwa O. pozbawił statusu lasów ochronnych niektórych z działek. Odmowa zmiany przeznaczenia ogranicza możliwości rozwoju gminy i wprowadza utrudnienie w obrocie nieruchomościami, ogranicza możliwość zabudowy. Kierunek zabudowy zaproponowany przez gminę jest uzasadniony i wiąże się z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych gminy. Dlatego, zdaniem skarżącego organ nie rozważył interesu gminy i interesu właścicieli tych gruntów w sposób prawidłowy, bez uzasadnienia przyjął, że zabudowa naruszy leśne funkcje terenu, nie uwzględnił zapisów Studium, w sytuacji w której organ planistyczny tymi ustaleniami jest związany (art. 10 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: D.U. 2016, poz. 778), dalej "pzp".Organ podkreślił, że decyzja wydana w niniejszej sprawie jest decyzją uznaniową co w świetle art. 7 kpa nakazuje kierowanie się słusznym interesem strony jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, w sposób niepełny ustalił stan faktyczny i niewłaściwie go ocenił, co miało wypływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierał skargę w całości wskazując, że i odwołanie i skarga dotyczyła wyłącznie rozstrzygnięcia odmownego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odmowie zmian przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która reguluje zasady ochrony tych gruntów. Sąd dokonał kontroli aktu w zakresie w jakim decyzja została zaskarżona najpierw do SKO a następnie do sądu czyli w zakresie w jakim nie uwzględniony został wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów. W pozostałym zakresie niezaskarżonym (pozytywnym), decyzja stała się bowiem ostateczna. Generalnie ochrona gruntów leśnych następuje poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracanie wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianie ich wartości użytkowej, zapobieganie obniżania ich produkcyjności, ograniczanie zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi - co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy. Zasadą jest, że na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przepisy te nie zamykają jednak możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze czy nieleśne gruntów rolnych wyższych klas bonitacyjnych. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nieleśne, to wówczas, zdaniem Sądu, nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje szczególnie chronić tego rodzaju grunty. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta J. wskazywał na powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnych takie jak: położenie działek na terenach leżących w sąsiedztwie zabudowań na działkach o charakterze leśnym, stanowiących skrajny fragment dużego kompleksu leśnego przy którym od południa rozwija się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, rozbudowany układ drogowy przy tych działkach, ukształtowanie tej zabudowy poprzez tworzenie mniejszych kwartałów odpowiadających kwartałom zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodność ze Studium, brak w Józefowie innych zwartych terenów inwestycyjnych obejmujących działki nieleśne oraz względy związane z koniecznością rozwoju gminy, plany rozbudowy związane z już istniejącą infrastrukturą techniczną, niewielki ułamek gruntów co do których wniesiono o zmianę ich przeznaczenia w stosunku do wszystkich gruntów leśnych miasta J. (0,9% w stosunku do 50%), brak negatywnych skutków dla gospodarki leśnej. Odnosząc się do argumentów organu leżących u podstaw wydania decyzji odmownej należy stwierdzić, że organ dokonał oceny wniosku wyłącznie w aspekcie bliskości terenów z terenami leśnymi jako tworzącymi znaczny obszar. Tymczasem w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności wyrażonej w art. 64 Konstytucji, organ powinien rozważyć, czy ograniczenie własności poprzez zakaz zabudowy na danym terenie jest konieczny ze względu na ochronę środowiska tj. ochronę gruntów wysokiej klasy i czy ograniczenie to nie narusza w sposób nadmierny podstawowych wolności człowieka zagwarantowanych konstytucyjnie. Lektura uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ dokonał ogólnej, szablonowej oceny analizy wniosku, bez odniesienia się do istniejącego wybiórczo przestawionego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem każda tego rodzaju sprawa wymaga analizy konkretnego przypadku. Polega to na ocenie ściśle określonego wniosku oraz dokumentów załączonych do tego wniosku i innych, o ile zostały złożone w toku postępowania administracyjnego lub do których złożenia organ wzywał stronę tego postępowania. W aktach znajdują się nie tylko mapa z uwidocznionymi na niej terenami wskazywanymi do odlesienia ale i opis taksacyjny lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia a przede wszystkim decyzja Starosty O. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] z której wynika, że większość działek co do których burmistrz wnosi o zmianę przeznaczenia utraciło status lasów ochronnych – a to był koronny argument organu przy odmowie zmiany przeznaczenia. Decyzja ta w ogóle nie została oceniona przez organ pod tym kątem. Z decyzji tej natomiast wynika, że las na tych działkach został ukształtowany w wyniku odnowienia sztucznego, cechuje go niskie zadrzewienie, bardzo niskie walory jakościowe oraz duży udział w składzie gatunkowym sosny. Decyzja z [...] kwietnia 2015 r. jest wiążąca dla organu, co oznacza, że brak było podstaw w odniesieniu do wymienionych w tej decyzji działek gruntu, powoływanie sią na art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niewątpliwie Burmistrz jest organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze danej gminy i generalnie, działając na podstawie przepisów prawa powinien dbać o ograniczanie procesów odrolnienia czy odlesienia, celem zachowania zwartej przestrzeni leśnej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. Z drugiej jednak strony ma także obowiązek podejmowania działań mających na celu rozwój tej gminy w każdym tego aspekcie. Na te przesłanki wskazuje skarżący wywodząc, że właściciele tych gruntów chcą je wykorzystywać zgodnie z przeznaczeniem jednakże z możliwością ich zabudowy przy jednoczesnym pozostawieniu tych działek w dużej mierze zalesionych. Zmiana przeznaczenia ma służyć przede wszystkim racjonalnemu rozwojowi Miasta przy uwzględnieniu stale rosnących potrzebach mieszkaniowych i przy uwzględnieniu dotychczasowego sposobu rozwoju miasta. Organ ogólnie odniósł się do tych argumentów Burmistrza wskazując w zasadzie (poza kwestią związaną z lasami ochronnymi) wyłącznie do argumentu związanego z tworzeniem zwartego kompleksu tych obszarów z kompleksem leśnym. Wskazać należy, że jak wynikało z oświadczenia pełnomocnika skarżącego na rozprawie organ wydał zgodę na odrolnienie gruntów oznaczonych na projekcie planu symbolami 6 MNL i części 3 MNL nie wyrażając jej w odniesieniu do gruntów oznaczonych symbolami 5 MNL i 4 MNL. Większość z tych gruntów utraciła charakter ochronności i wszystkie przylegają do projektowanej drogi 4 KDD. Istotnie, jak wynika z mapy grunty oznaczone symbolami 4 i 5 MNL nie są zabudowane ale leżą po przeciwnej stronie drogi po której praktycznie na każdej z działek istnieje zabudowa. Słusznie zatem Burmistrz powołuje argument związany z koniecznością racjonalnej zabudowy tego terenu. W ocenie Sądu, także racje mające na celu zachowanie w takim wypadku ładu przestrzennego nie są bez znaczenia. Organ nie rozważył przy tym postanowień Studium, którymi to organ planistyczny jest związany. W tym aspekcie także wywody organu, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego a więc nie można, jak się wydaje, przykładać do niego tak dużej wagi jak to czyni Burmistrz, nie jest wnioskiem prawidłowym. Zgodnie z art. 9 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia Studium są wiążące przy uchwalaniu planu, co oznacza że Plan nie może być ze Studium sprzeczny. Tym samym organ planistyczny nie może pomijać ustaleń Studium, nawet gdy się z nimi nie zgadza. Sąd nie podziela wywodów organu co do oceny opinii [...] Izby Rolniczej jako nieprzydatnej przy rozstrzygnięciu. Rolą organu opiniującego jest analiza nie tylko charakteru i przeznaczenia działek co do których wnioskowana jest zmiana ich przeznaczenia ale i działek sąsiednich ponieważ tylko kompleksowa ocena danego obszaru może być podstawą do ustalenia o tego rodzaju naruszeniach zasad ładu przestrzennego. Jak wynika z tej opinii przedstawiony wniosek Burmistrza Miasta J. został zaopiniowany w całości pozytywnie. i to przy uwzględnieniu, że na znacznej części działek nie występuje już las ochronny, co wynika z wniosku Burmistrza i załączników do tego wniosku przedstawionych Izbie do opiniowania. Twierdzenie organu, że okoliczność ta nie została uwzględniona przez organ opiniujący stanowi wyłącznie przypuszczenie organu skoro z przedstawionego wniosku burmistrza wynikało, że tylko część działek objętych wnioskiem ma status lasu ochronnego. Oceniając "ważne względy społeczne" o jakich mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy mieć na względzie istotne ze społecznego punktu widzenia okoliczności które uzasadniają zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Sam fakt, że grunty te stanowią spójną, zwartą całość z pozostałymi gruntami leśnymi, tej przesłanki nie spełnia. Organ nie dokonał należytej i kompleksowej oceny wniosku pod kątem właśnie społecznego zapotrzebowania na te tereny jako tereny powiązane funkcjonalnie i gospodarczo z już zagospodarowanymi, poprzez wybudowaną infrastrukturę techniczną i drogową. Sąd przy tym nie zgadza się z organem, że sam fakt iż wzdłuż tych gruntów znajduje się droga która przylega także do gruntów już zabudowanych nie ma żadnego znaczenia. To właśnie racje społeczne i ekonomiczne wskazują, że takie ukształtowanie terenu poprzez zabudowę po obu stronach drogi, przy uwzględnieniu znacznego procenta powierzchni biologicznie czynnej i przy zachowaniu dużej powierzchni poszczególnych działek, powinno być rozważone jako wskazujące na słuszny interes nie tylko właścicieli tych nieruchomości ale i interes gminy, która musi się rozwijać. Fakt, że rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy nie może skutkować dowolnością ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Rozstrzygnięcie musi znaleźć podstawę prawną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi o granicach tego uznania i która generalnie nie zakazuje jednak wyłączania gruntów dobrych klas. W każdej sprawie organ musi rzetelnie wyjaśnić stronie dlaczego akurat w tym przypadku, mimo pozytywnych opinii Regionalnej Izby Rolniczej, mimo wszystko odmawia się uwzględnienia wniosku Burmistrza. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są wskazówkami jakimi powinien kierować się organ przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Fakt, że zmianie podlegałyby grunty położone obok innych gruntów leśnych nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia. Konieczne jest szczegółowe i wnikliwe rozważenie argumentów Gminy powoływanych we wniosku – w tym wypadku kwestii związanych z rozwojem danego obszaru, przeznaczenia działek sąsiednich w projektowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, przy uwzględnieniu chronionego konstytucyjnie prawa własności i możliwości jego ograniczania tylko w ograniczonym zakresie, pod kątem utrzymania leśnego potencjału produkcyjnego w sytuacji w której znaczna liczba tych gruntów to grunty słabe i nie służące bezpośrednio produkcji leśnej, Zaniechanie tych rozważań stanowi o naruszeniu art. 80, 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Braki w zakresie oceny zebranych przez organ dowodów uniemożliwiają ocenę naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 i 7 ust. 1 i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wyżej wskazanych zaleceń i oceni czy rzeczywiście istnieją podstawy prawne do nieuwzględnienia wniosku Burmistrza J., mając na uwadze słuszny interes mieszkańców gminy i interes społeczny związany z ochroną gruntów rolnych i leśnych. W tym celu w szczególności rozważy kwestię związaną z możliwością odlesienia terenów co do których wydano decyzję o pozbawieniu lasu charakteru lasów ochronnych, odniesie się nie tylko do interesu społecznego związanego z koniecznością ochrony lasów ale do interesu poszczególnych właścicieli działek których zmiana przeznaczenia dotyczy i racji związanych z rozwojem miasta na danym terenie Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 lit c i art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.