I OSK 1490/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 1025/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu O. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. ul. G. [...] odbytego w dniu 8 lipca 2015 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Powiatu O. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 1 marca 2017 r., II SA/Ke 1025/16 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu O. z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. ul. G. [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarga została złożona na podstawie art. 81 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.814, dalej "u.s.p."), zgodnie z którym po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Będąca przedmiotem skargi uchwała Nr [...] została podjęta [...] lipca 2015 r., kiedy to pozostawała w obrocie prawnym wcześniej podjęta przez Zarząd Powiatu O. uchwała Nr [..] z [...] maja 2015 r., odwołująca z tym dniem ze stanowiska dyrektora K. H. Nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora została stwierdzona przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2015 r. Stosownie do art. 80 ust. 1 u.s.p., dopiero z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia z mocy prawa następuje wstrzymanie wykonania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Ponadto zauważono, że rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] sierpnia 2015 r. stało się prawomocne dopiero z chwilą odrzucenia przez WSA w Kielcach skargi Zarządu Powiatu (postanowieniem z 10 listopada 2015 r., które uprawomocniło się 12 grudnia 2015 r.). Zatem, w chwili podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie zachodziły żadne przeszkody prawne do jej podjęcia. W tej bowiem dacie stanowisko Dyrektora Ośrodka nie było obsadzone. Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc oznacza to, że co do zasady stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje tę uchwałę ze skutkiem wstecznym, tak jakby od początku uchwały tej nie było. Takie jednak generalne stwierdzenie, że uchwała, co do której stwierdzono jej nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych, pracowniczych. Za utrwalone już należy przyjąć stanowisko, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły (ośrodka szkolno–wychowawczego) jest zarówno aktem administracyjnym jak i czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący szkołę) w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły (przykładowo wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12). Jak wskazał Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z 12 lutego 2015 r., I PK 155/14, odwołując się do wyroku tego Sądu z 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04 "przepisy prawa pracy nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności czynności rozwiązujących lub modyfikujących stosunek pracy (....) weryfikujące sferę publicznoprawną skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie (...) akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobę powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia byłyby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągały się na sferę jej pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołały skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły". Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu K. H. ze stanowiska dyrektora nie spowodowało automatycznie przywrócenia K. H. na to stanowisko. Dodatkowo Sąd zauważył, że jak wynika z dołączonych do pisma procesowego uczestnika z 20 lutego 2017 r. wyroków Sądu Rejonowego w Starachowicach, Wydziału Pracy z 23 lutego 2016 r. oraz wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z 6 października 2016 r. K. H. nie został przywrócony do pracy na stanowisku dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. Skoro w dacie podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie było żadnych przeszkód prawnych do jej podjęcia, bowiem stanowisko dyrektora Ośrodka nie było obsadzone, brak jest w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że Zarząd Powiatu podejmując tę uchwałę naruszył prawo w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wobec wskazanego wyżej braku skutku stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora w postaci przywrócenia K. H. na to stanowisko, okoliczność, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako orzeczenie deklaratoryjne wywołuje skutki ex tunc nie powoduje nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Ośrodka. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w przywołanym przez uczestnika wyroku WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 991/10, przede wszystkim zauważyć należy, że w tamtej sprawie zachodziła inna sytuacja. Mianowicie organ gminy wydał zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej oraz o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora już po tym, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, w czasie, gdy z mocy prawa (art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) wykonanie tego zarządzenia (o odwołaniu dyrektora) było wstrzymane. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.) w zw. z art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i art. 79 ust. 1 u.s.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawidłowe i zgodne z prawem jest zatwierdzenie wyniku konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji, w której stanowisko to pozostaje już obsadzone, a osoba je zajmująca nie została odwołana w rozumieniu administracyjnoprawnym, 2. art. 82 ust. 2 u.s.p. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że zaskarżona uchwała Nr 93/2015 została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy w dacie orzekania zaskarżoną uchwałę należało ocenić jako podjętą z naruszeniem prawa, 3. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wykroczenie w przeprowadzanej kontroli zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu O. poza kryterium legalności i odwołanie się w tym zakresie do skutków z zakresu prawa pracy, rozstrzygniętych wyrokami sądów powszechnych – sądów pracy, przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Będąca przedmiotem skargi uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu O. w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. została podjęta [...] lipca 2015 r., kiedy to pozostawała w obrocie prawnym wcześniej podjęta przez Zarząd Powiatu O. uchwała Nr [..] z [...] maja 2015r., odwołująca z tym dniem ze stanowiska dyrektora K. H. Nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora została stwierdzona przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2015 r. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że stosownie do art. 80 ust. 1 u.s.p., dopiero z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia Zarządowi Powiatu O. z mocy prawa nastąpiło wstrzymanie wykonania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Nr [...] z [...] maja 2015 r. To zaś miało miejsce po [...] lipca 2015 r. Z tego względu zarzut zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony, jako że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu O. Nr [...] stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. nie było objęte. Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 82 ust. 2 u.s.p. przez jego niezastosowanie. Skoro Zarząd Powiatu O. nie naruszył żadnego z przepisów wymienionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej w stopniu istotnym (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.), to Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Za bezzasadny należało uznać również 3. z wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej uchwały zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, a w skardze kasacyjnej Wojewody [...] tego wskazania nie zamieszczono. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.