II OSK 2791/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz(spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy E.M. po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S.R. oraz A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2584/16 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2584/16, oddalił skargę S.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.R. zaskarżając w całości wyrok WSA w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniających jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewoda [...] nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszelkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wskazano, że organ I instancji zwrócił się do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez odniesienie się do zarzutów odwołujących się. Inwestor w toku prowadzonego postępowania odwoławczego wyjaśnił m. in. kwestie dotyczące zasadności podziału działek skarżących, w tym projektowanego przebiegu drogi gminnej przy ul. [...], a następnie - jak podkreślono w skardze kasacyjnej, Wojewoda [...] przeniósł stanowisko inwestora do swojej decyzji, a przecież interesy skarżącej i inwestora były w tej sprawie sprzeczne, a mimo to Wojewoda [...] wydał decyzję w oparciu właśnie o stanowisko inwestora. Sąd stwierdził także, że organ odwoławczy odniósł się co do zastrzeżeń właścicieli działek nr [...] i [...] i wyjaśnił wątpliwości odwołujących się, co do położenia sieci wodociągowej. W istocie, w opinii skarżącej, Wojewoda [...] odesłał do treści uzasadnienia decyzji Starosty [...], które zawierało odpowiedź na zarzuty strony. Organ II instancji wyręczył się, jak stwierdzono, argumentacją organu I instancji, która była przedmiotem odwołania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł także A.R. Zaskarżył on wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organów obu instancji, pomimo, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na ustaleniu, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że koniecznym jest tak szeroka ingerencja w nieruchomości będące współwłasnością skarżącego dla prawidłowego zabezpieczenia realizacji inwestycji drogowej na ul. [...], z jednoczesnym pominięciem faktu, że wcześniejsze skrzyżowanie, tj. K.G., nie wymagało żadnych wywłaszczeń, pomimo, że jego szerokość jest mniejsza od obecnie drogi gminnej, na której ma być realizowana inwestycja. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w trakcie rozprawy administracyjnej okoliczności miarodajnych dla ustalenia przesłanek warunkujących prawidłowość realizacji inwestycji, a w szczególności nie odniesienie się do wątpliwości zgłoszonych w skardze co do prawidłowości oceny przez organy administracji zarzutów dotyczących podziału działki nr [...] w obrębie [...] w W. skutkującego jednostronnym poszerzeniem ulicy, poszerzenia ulicy [...] na wysokości działki nr [...], gdzie posadowiona jest stodoła służąca gospodarstwu rolnemu będącemu własnością skarżących, która będzie musiała ulec rozbiórce oraz okoliczności dotyczących umiejscowienia w ulicy ogrodzenia na działkach nr [...], [...] i [...] oraz położenia wodociągu. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do skargi kasacyjnej S.R. należy wskazać, że chybiony jest zawarty w niej zarzut naruszenia zarówno przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak również art. 151 p.p.s.a. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II FSK 493/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można jednocześnie zarzucać Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Nie jest też wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu. Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu dotyczącego w zasadzie "wyręczania się" organu II instancji argumentacją I instancji, czy też przeniesienia przez Wojewodę [...] stanowiska inwestora do swojej decyzji wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy i na jego podstawie wyprowadził właściwy wniosek o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stwierdzony brak naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i procesowego doprowadził Sąd I instancji do prawidłowej konkluzji o niezasadności skargi, co musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie jest zasadny, sformułowany w skardze kasacyjnej wniesionej przez A.R., zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c, art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazujący na rozwiązania przyjęte przy okazji inwestycji dotyczącej innego skrzyżowania. Nie ma racji skarżący, że uznane rozwiązania projektowe nie były oceniane pod kątem stopnia ingerencji w nieruchomości, w szczególności konieczności podziału działki nr [...] w obrębie [...] w W., skutkującym jednostronnym poszerzeniem ulicy, poszerzenie ulicy [...] na wysokości działki nr [...] oraz kwestii związanych z ogrodzeniem i położeniem wodociągu. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach którego inwestor w sposób niezwykle szczegółowy i rzeczowy udzielił informacji odnoszących się do zarzutów skarżących także w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza dokumentacji projektowej oraz przedstawione przez inwestora uwarunkowania techniczne i prawne wynikające z wymogów zachowania bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego – wykazały, że niemożliwe było zaprojektowanie układu drogowego bez zajęcia nieruchomości w takim zakresie jak to zostało określone w decyzji. Należy podkreślić, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. To inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Natomiast bez wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji pozostaje kwestia, że realizacja innego skrzyżowania nie wymagała wywłaszczeń. Niezasadny jest również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Powołane przepisy określają granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. O naruszeniu wskazanych przepisów można byłoby zatem mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo nie stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny. Artykuł 141 § 4 powołanej ustawy określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Przepis ten zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia tych zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 p.p.s.a. Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Ponownie wyjaśnić należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Również w tym przypadku analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie zarzut ten sprowadza się jedynie do polemiki z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Sąd I instancji. Konkludując wskazać należy, że żaden z zarzutów podniesionych przez skarżących w skargach kasacyjnych nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargi kasacyjne jako niezasadne, podlegały oddaleniu. NSA nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu ustanowionego dla skarżącej S.R., gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.