V SA/Wa 3226/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. w W. na informację Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że pozostawienie protestu z dnia (...) października 2016 r. bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuję sprawę do Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych, 2. zasądza od Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych na rzecz R. w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca"), złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych (dalej: "CKPŚ", "organ") z dnia [...] listopada 2016 r. Nr. [...], pozostawiające bez rozpoznania protest wniesiony od negatywnej oceny projektu pt. "[...]" złożonego w ramach konkursu nr. [...] (pismo z dnia [...] września 2016 r.). Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Strona złożyła wniosek, zarejestrowany pod numerem [...], o dofinansowanie ww. projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-20120, Oś priorytetowa II: Ochrona środowiska, w tym adaptacje do zmian klimatycznych, Działanie 2.4: Ochrona przyrody i edukacja ekologiczna, Poddziałanie 2.4.1.: Działania o charakterze dobrych praktyk związanych z ochroną zagrożonych gatunków i siedlisk przyrodniczych. Wniosek przeszedł pozytywnie ocenę kryteriów formalnych. Natomiast w wyniku oceny merytorycznej nie uzyskał wymaganego progu 60% punktów przez co został negatywnie oceniony. CKPŚ pismem z dnia [...].09.2016r. poinformowała wnioskodawczynię o negatywnej ocenie merytorycznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone protestem z dnia [...] października 2016r. Wymieniony protest został złożony przez pełnomocnika – Regionalnego Konserwatora Przyrody M.K. W nagłówku pisma z protestem wpisano: " Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W.", a pod tekstem protestu został umieszczony napis: "z up. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. M.K. Regionalny Konserwator Przyrody" oraz został złożony podpis. Do protestu dołączono pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2016r., nr. [...], udzielone M.K. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. A.S. Pismem z dnia [...] listopada 2016r. organ poinformował wnioskodawczynię, że nie został spełniony wymóg formalny protestu, określony w art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( Dz. U. z 2016r. poz.217 j.t. ze zm., dalej ustawa wdrożeniowa), tj. protest został podpisany przez osobę, która nie jest właściwe umocowana. Z treści złożonego pełnomocnictwa wynika umocowanie do podpisywaniu wniosków o realizację projektów współfinansowanych ze źródeł zewnętrznych oraz wszelkich dokumentów związanych ze złożonymi wnioskami (w tym uzupełnienia, wyjaśnienia, informacje). W opinii organu protest nie mieści się w powyższym katalogu (nie jest to dokument związany ze złożonymi wnioskami, lecz oświadczenie woli wnioskodawcy). Ponadto CKPŚ wskazało, że w proteście niewłaściwie/nieprecyzyjnie oznaczono wnioskodawczynię. Wnioskodawczynią jest Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, a nie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska czy też Regionalny Konserwator Przyrody. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia protestu poprzez załączenie prawidłowego pełnomocnictwa oraz prawidłowe oznaczenie wnioskodawczyni w terminie 7 dni po rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w W. złożyła organowi pismo z dnia [...] listopada 2016r. zatytułowane "protest" i podpisane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. A.S. Zaskarżonym pismem z dnia [...] listopada 2016r. organ poinformował wnioskodawczynię o pozostawieniu protestu bez rozpoznania wskazując, że nie zostało dokonane jego prawidłowe uzupełnienie, gdyż nie uzupełniono umocowania osoby, która pierwotnie podpisała się pod protestem. Brak ten można było uzupełnić jedynie poprzez odniesienie się do zakwestionowanego pełnomocnictwa M.K. Regionalnego Konserwatora Przyrody, a nie poprzez ponowne złożenie protestu podpisanego przez inną osobę z załączeniem dokumentu poświadczającego umocowanie tej osoby. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uwzględnienie skargi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez CKPŚ.. Rozstrzygnięciu CKPŚ zarzuciła: 1) ) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 95 § 1 i 96 kc, § 3 ust. 5 Statutu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. będącego załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2008r. w sprawie nadania statutu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. (Dz. U. Nr 202, poz. 1265, ze zm.) oraz art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 353, ze zm.,) poprzez uznanie, że pełnomocnictwo dla M.K. nie upoważniało go do podpisania protestu oraz odmowę uznania prawa Regionalnego Dyrektora do reprezentowania RDOŚ; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 54 ust. 2 pkt 6 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 11.07.2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez uznanie, że uzupełnienie protestu może mieć jedynie formę załączenia prawidłowego pełnomocnictwa dla tej samej osoby. W uzasadnieniu skargi RDOŚ wskazała, że pełnomocnictwo udzielone w dniu [...].02.2016r. przez Regionalnego Dyrektora M.K. -Regionalnemu Konserwatorowi Przyrody w pkt 3 brzmi; "podpisywania w moim imieniu (w tym za pośrednictwem bezpiecznego podpisu elektronicznego) wniosków o realizację projektów współfinansowanych ze źródeł zewnętrznych oraz wszelkich dokumentów związanych ze złożonymi wnioskami (w tym uzupełnienia, wyjaśnienia, informacje)". Zatem zakres tego pełnomocnictwa jest bardzo szeroki. Obejmuje podpisywanie wniosków oraz wszelkich innych dokumentów związanych ze złożonymi wnioskami. Nie ma przy tym wyłączenia, co do rodzajów dokumentów, które pełnomocnik nie może podpisać. W związku z tym wskazanie w nawiasie 3 rodzajów dokumentów: uzupełnienia, wyjaśnienia i informacje z użyciem wyrażenia "w tym" oznacza, że jest to tylko katalog przykładowy, nie wyczerpujący wszystkich możliwych pism związanych ze złożonymi wnioskami. Protest, jako pismo które jest nieodłącznie związane ze złożonym wnioskiem, nie może zostać uznane za inny rodzaj pism, który nie został określony w pełnomocnictwie. Oświadczenia woli również składa się w formie pisemnej i jest to rodzaj dokumentu, który zawiera to oświadczenie. Wskazanie w treści pełnomocnictwa, iż dokumenty mają być podpisywane w imieniu Regionalnego Dyrektora świadczy o tym, że pełnomocnik jest umocowany do składania w imieniu mocodawcy - oświadczeń woli, we wskazanym zakresie. Skarżąca wskazała, że w powyższych warunkach wezwanie do uzupełnienia braków protestu było bezpodstawne. Ponadto wezwanie do uzupełnienia tylko pełnomocnictwa było niezgodne z art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy wdrożeniowej. Wymieniony przepis stanowi o potrzebie złożenia podpisu przez wnioskodawcę lub osobę upoważnioną do jego reprezentowania. A zatem, w przypadku uznania, że protest został wniesiony z uchybieniem warunku formalnego w postaci braku podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania wnioskodawcy, wezwanie powinno wskazywać, iż protest należy uzupełnić poprzez podpisanie go przez osobę upoważnioną do reprezentowania wnioskodawcy. W wezwaniu zabrakło tego stwierdzenia. Ponadto skarżąca wskazała na nieuzasadnioną odmowę uznania skuteczności złożenia protestu pismem z dnia [...] listopada 2016r. podpisanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. A.S. Podniosła, że Regionalny Dyrektor jest ustawowym reprezentantem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. o czym stanowi art. art. 124 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. zawierającym odpowiedź na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217, ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa" lub "ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności"), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a tej ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Należy podkreślić, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy wdrożeniowej, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają ponadto stosowne przepisy ustrojowe dotyczące skarżącej, tj. m.in. przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z 2016r. poz. 353 j.t. ze zm., dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) oraz przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny ( Dz. U z 2016r. poz. 380 j.t. ze zm., dalej k.c.). Zgodnie z treścią art. 123 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku: "Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań, o których mowa w art. 131 ust. 1, na obszarze województwa." Natomiast według treści art. 124 ustawy: "1. Regionalny dyrektor ochrony środowiska wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych, 2. Regionalny dyrektor ochrony środowiska wykonuje swoje zadania w zakresie ochrony przyrody przy pomocy regionalnego konserwatora przyrody, będącego zastępcą regionalnego dyrektora ochrony środowiska, 3. Organizację regionalnej dyrekcji ochrony środowiska określa statut, nadany w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw środowiska na wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, 4. Przy nadawaniu statutu uwzględnia się zakres działalności regionalnej dyrekcji ochrony środowiska. Analiza akt wykazuje, że wnioskodawczynią w przedmiotowej sprawie była państwowa jednostka budżetowa - Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w W. Działa ona na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz na podstawie statutu nadanego jej przez Ministra Środowiska rozporządzeniem z dnia 10 listopada 2008r. ( Dz. U. nr. 202 poz. 1265 ze zm.) na mocy delegacji z art. 124 ust. ww. ustawy. Zgodnie natomiast z § 2 ust.1 załącznika wymienionego rozporządzenia RDOŚ jest urzędem administracji rządowej, obsługującym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Według zaś treści § 3: "1. Regionalny Dyrektor kieruje RDOŚ przy pomocy zastępcy Regionalnego Dyrektora, osób kierujących komórkami organizacyjnymi, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-9, i osoby zajmującej stanowisko, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 10; 2. Zastępcą Regionalnego Dyrektora jest regionalny konserwator przyrody, który sprawuje nadzór nad komórkami organizacyjnymi, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5; 3. Zakresy czynności zastępcy Regionalnego Dyrektora, osób kierujących komórkami organizacyjnymi, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-9, i osoby zajmującej stanowisko, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 10, ustala Regionalny Dyrektor; 4. W przypadku nieobecności lub czasowej niezdolności do wykonywania obowiązków przez Regionalnego Dyrektora jego funkcję sprawuje zastępca Regionalnego Dyrektora." Wymieniony wyżej nadzór prowadzony przez Zastępcą Regionalnego Dyrektora – Regionalnego konserwatora przyroda dotyczy m.in. Wydziału Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 ( § 3 ust.2 w zw. z a § 4 ust.1 pkt. 2). Zakres tego nadzoru nie jest ograniczony, czyli jest to nadzór merytoryczny. Wymieniony zakres czynności nie pozostaje bez wpływu, zdaniem sądu na ocenę treści pełnomocnictwa z dnia [...] lutego 2016r. udzielonego M.K. przez Regionalnego Dyrektora. Z treści samego pełnomocnictwa wynika, że M.K. jest Zastępcą Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. – Regionalnym Konserwatorem Przyrody. Dalej wskazać też należy, że w ww. pełnomocnictwie znajdują się nie tylko zapisy pkt. 3 stanowiącego o umocowaniu do podpisywaniu wniosków o realizację projektów współfinansowanych ze źródeł zewnętrznych oraz wszelkich dokumentów związanych ze złożonymi wnioskami (w tym uzupełnienia, wyjaśnienia, informacje) ale także są zapisy pkt.4 umocowujące do podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych związanych z realizacją przez podległe komórki organizacyjne projektów współfinansowanych ze źródeł zewnętrznych, a w szczególności do; ... i dalej występuje przywołanie szerokiego spektrum działań. W świetle regulacji cywilnoprawnych udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością prawną. Przepis art. 96 k.c. stanowi, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Zgodnie zaś z art. 65. § 1 k.c. ". Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje." Według art. 651 "Przepisy o oświadczeniach woli stosuje się odpowiednio do innych oświadczeń." Tym samym ocena treści pełnomocnictwa z dnia [...] lutego 2016r. powinna uwzględniać wszystkie zapisy w nim zawarte oraz zapisy dotyczące zakresu działania Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. – Regionalnego Konserwatora Przyrody, wynikające ze statutu jednostki, upublicznionego w Dzienniku Ustaw oraz powinna uwzględniać cywilnoprawne zasady interpretacji oświadczenia woli mocodawcy, gdzie istotny jest zamiar i cel dokonanej czynności prawnej. Tego w przedmiotowej sprawie zabrakło, a ocena pełnomocnictwa nie była pełna. Niezależnie od tego sąd wskazuje, że pismo procesowe z dnia [...] listopada 2016r. zatytułowane "protest" złożone i podpisane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. stanowiło prawidłowe wykonanie wezwania z dnia [...] listopada2016r. Przede wszystkim podkreślić należy, że zostało ono złożone w wyznaczonym 7 dniowym terminie do uzupełnienia braków. Zostało podpisane przez ustawowego reprezentanta skarżącej. Treść tego pisma, co ważne w sprawie, była tożsama z protestem z dnia [...] października 2016r. podpisanym przez M.K., zawierała jedynie dodatkowe zdanie przewodnie o uzupełnieniu braków według wezwania organu z dnia [...] listopada 2016r. Zgodność treści obu pism zatytułowanych " protest" oznacza potwierdzenie czynności dokonanej wcześniej przez pełnomocnika. Słusznie skarżąca wskazuje, na treść art. 54 ustawy wdrożeniowej . Zgodnie z art. 54 ust.2.pkt.6 protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. W przypadku tego braku właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (art.54 ust.3), a uzupełnienie tego braku w tym terminie konwaliduje wcześniejszą wadę ( art.54 ust.4). Oznacza to, że wezwanie powinno zawierać pełne pouczenie o możliwości uzupełnienia braków środka odwoławczego (podpisania go przez reprezentanta wnioskodawcy). W przedmiotowej sprawie takiego wezwania nie było nie mniej jednak we właściwym terminie brak został usunięty poprzez złożenie, podpisanego przez ustawowego reprezentanta skarżącej, protestu tożsamego w treści z pismem wcześniejszym. Wbrew twierdzeniom organu nie jest to nowy protest. Byłoby tak gdyby złożono pismo o innej treści niż pismo z dnia [...] października 2016r. Reasumując sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów przez co pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, orzekł jak w sentencji wyroku.