II SA/Sz 1039/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7d pkt 1 oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), (), po rozpatrzeniu odwołania firmy "" Spółka A. od decyzji Starosty z [...] w sprawie odmowy zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...], położonej w obrębie ewidencyjnym, gmina, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 26 lutego 2015 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Spółki A. o wydanie decyzji, "na mocy której będzie możliwe usunięcie z ewidencji gruntów błędnego wpisu od początku", w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr w obrębie ewidencyjnym w gminie . Niniejszy wniosek dotyczy użytku występującego na ww. działce oznaczonego pierwotnie w operacie ewidencyjnym jako "WV", następnie jako "WsV", a także jako "Ws", a obecnie występujący jako "N" - nieużytek. Z uzasadnienia wniosku wynika, że z uwagi na opis przedmiotowego użytku, widniejący w operacie klasyfikacyjnym z [...]r. o treści: "staw utworzony dla drobiu, niezarybiony, bez podanej klasy gleboznawczej (po dawnym gospodarstwie rolnym)", a także skoro w operacie ewidencyjnym opisany użytek był we władaniu gospodarstwa rolnego i do chwili obecnej będący w użytkowaniu spółki prowadzącej działalność rolniczą nie było podstaw prawnych, by w [...]r. podczas zakładania mapy numerycznej dla obrębu , została wykreślona klasa bonitacyjna użytku. W ocenie wnioskodawcy, grunty pod stawem winny być oznaczone jako "Wsr" - w myśl § 68 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Racjonalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DzU. z 2001 nr 38 poz. 454), zwanej rozporządzeniem, wskutek zmniejszenia się lustra wody oraz z uwagi na fakt, iż grunt będący przedmiotem sprawy nie nadaje się do jakiegokolwiek zagospodarowania, wnioskodawca, mając na uwadze rozporządzenie RM z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), zlecił aktualizację klasyfikacyjną danej działki. Na podstawie operatu klasyfikacyjnego przedmiotowy użytek zaktualizowano na nieużytek. Ponadto 16 marca 2015 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo spółki "" z 12 marca 2015 r., w którym podnosi, "iż wypis z rejestru gruntów, na którym jest przekreślony użytek "WsV" i zmieniony na "Ws", bez jakiegokolwiek opisu sprawy, jedynie z powołaniem się na rozporządzenie z 2001 r."(...) "nie uprawnia do dokonania zmian urzędowych". Wnioskodawca informuje również, że nie otrzymał zawiadomienia o zmianach wprowadzonych z urzędu. W dniu [...] r. Starosta , na podstawie art. 104 § 1 K.p.a oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również na podstawie § 35 i § 36 w związku z § 45 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydał decyzję, odmawiając zmiany wpisu oznaczenia użytków gruntowych (WV, WsV, Wsr i N) w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze , położonej w obrębie , gm. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wyjaśnia, iż ujawnienie stanów faktycznych na gruncie, ich zmiany oraz ich oznaczenie następuje w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Następnie w dalszej części uzasadnienia, tenże organ odnosi się do zmian oznaczeń przedmiotowego użytku w poszczególnych latach, w odniesieniu do obowiązujących w tamtych okresach czasu konkretnych przepisów prawa (dekret o ewidencji gruntów i budynków – [..] r., rozporządzenia: w sprawie klasyfikacji gruntów – [...] r., w sprawie ewidencji gruntów – [...]r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków – [...] r.), definiujących określony sposób użytkowania gruntów pod wodami. Niniejszy organ, w stosunku do każdej wprowadzonej zmiany oznaczenia danego użytku, powołuje się na opracowania geodezyjne, a zatem operaty techniczne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, będące podstawą wprowadzonych zmian. Z uwagi na zarzuty Spółki Starosta w przedmiotowej decyzji odniósł się w szerszym zakresie do opracowania geodezyjnego, zarejestrowanego w zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...] dotyczącego wykonania numerycznej mapy o treści ewidencji gruntów i budynków, na podstawie dokumentacji zgromadzonej w zasobie, gdzie przedmiotowy użytek ujawniono w operacie ewidencyjnym jako "Ws" w celu dostosowania do oznaczeń przewidzianych rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W zawartości ww. operatu technicznego znajduje się wypis z rejestru gruntów, na którym zmiana oznaczenia użytku "WsV" na "Ws" została wniesiona poprzez przekreślenie stanu starego (WsV) i wniesienie stanu nowego (Ws). Organ I instancji jest zdania, że mimo, iż niniejszy dokument nie ma nazwy wykaz zmian gruntowych, to jednak posiada wszystkie cechy jakie winien zawierać ów dokument i został wykonany w ramach ww. pracy geodezyjnej ([..]). Wyjaśnia również zastosowanie oznaczenia użytku jako "Ws" a nie "Wsr", przytaczając definicje wynikające z Załącznika nr [.../] do ww. rozporządzenia z 2001 r. i wskazując, iż opis gruntu istniejący w pierwotnej dokumentacji (woda - na szkicu polowym z pomiaru r., opis na odkrywce: staw dla drobiu) nie dowodził cech wymaganych podaną definicją dla użytku "Wsr". Ten sam organ następnie wskazuje, iż w jego uznaniu dopiero rozporządzenie RM z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. poz. 1246) w urzędowej tabeli klas gruntów definiuje, że grunty pokryte wodozbiorami nienadającymi się do zagospodarowania rybnego (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe) klasyfikuje się jako nieużytki. Takie też oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków ("N" - nieużytek) ostatecznie uzyskał przedmiotowy użytek w wyniku przeprowadzonej na wniosek właściciela gleboznawczej klasyfikacji gruntów (operat klasyfikacyjny (), wskutek zmniejszenia się lustra wody oraz gdy grunt nie nadawał się do jakiegokolwiek zagospodarowania. Na poparcie własnego stanowiska, Spółka przywołała i uznała za analogiczną sytuację przedstawioną w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...], gdzie sąd ten uważa, iż "...nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną. Jednakże pogląd ten nie wyklucza możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku.'''' Organ I instancji nie znalazł jednak uzasadnienia do podjęcia działania wskazanego w niniejszym orzeczeniu uważając, iż w stosunku do przedmiotowego użytku zmianie uległy ustawowe definicje, jak również zmiany następujące w terenie. Od decyzji Starosty z [...] Spółka "" wniosła odwołanie, w którym domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków od początku, a co najmniej od [...] r. - momentu wykonania mapy numerycznej dla obrębu , gdyż w wyniku tych prac zmieniono zapis przedmiotowego użytku na "Ws", z czym się nie zgadza. Według skarżącej, od czasu przejęcia gruntów przez Spółkę, tj. "w r. do chwili obecnej nie zaszły żadne istotne zmiany w terenie (nie były przeprowadzane jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne i inne mające wpływ na zmianę status quo np. wykaszanie, melioracja, udrażnianie; wszystko następuje siłami natury i bez ingerencji człowieka), zaś oznaczenie symbolem W-V, ą następnie Ws-V oraz Ws, nosiło od początku znamiona błędu lub omyłki. Ponadto Spółka A. uważa, iż podczas tworzenia mapy numerycznej "wskazane było przeprowadzenie postępowania dowodowego i prawidłowe ustalenie oznaczenia użytku, zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie". W odwołaniu podkreślała, że jedną z istotnych podstaw do dokonania zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest aktualny stan gleby na działce, zaś organ I instancji w toku postępowania winien ocenić czy klasa bonitacyjna gleby od czasu pierwotnej klasyfikacji gruntów, przeprowadzonej w r. uległa zmianie na tyle, aby utwierdzić to odpowiednim wpisem w ewidencji gruntów i budynków. Według posiadanej wiedzy Skarżącej od roku do roku dla gruntów przedmiotowej działki nie został wykonany żaden operat klasyfikacyjny, którego analiza i dokładne sprawdzenie materiałów źródłowych oraz faktycznej sytuacji w terenie mogła by prowadzić, w tym konkretnym przypadku, do zmiany użytku w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto strona odwołująca się wskazała, iż niemożliwe jest, by ze stawu dla drobiu (potocznie nazywane wodopojem lub oczkiem wodnym), zrobiły się wody stojące ("Ws"), a następnie ponownie wodopój oznaczony jako N, ponieważ "procesy zmian struktury gleb zachodzą bardzo powoli i są niezauważalne na przestrzeni kilku lat". Niezrozumiałym jest także sposób wprowadzenia zmiany oznaczenia przedmiotowego użytku, dokonując skreślenia na wypisie z ewidencji gruntów zapisu "Ws-V", wpisując obok skreślenia "Ws", "bez jakiegokolwiek opisu sprawy, wykazu zmian gruntowych, protokołu oraz powiadomienia Spółki A. jako strony o prowadzonym postępowaniu urzędowym". Według Skarżącej, do organów administracji należy przede wszystkim podczas sporządzania mapy numerycznej ustalić, czy dany wpis (oznaczenie użytku) był prawidłowy i zgodny ze stanem faktycznym w terenie. Ponadto strona, na potwierdzenie własnych racji powołuje się w odwołaniu na ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosząc się do definicji gruntów rolnych, w tym gruntów pod stawami rybnymi. Sedno uzasadnienia odwołania odnosi się do przekonania Skarżącej, że skoro w operacie z 1958 roku widnieje opis użytku, jako staw dla drobiu, a następnie gdy weszły w życie nowe przepisy w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, gdzie (...) widnieje zapis "Grunty pokryte wodozbiorami i nienadającymi się do zagospodarowania rybnego (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe) klasyfikuje się jako nieużytki (...) nie było podstawy prawnej by oznaczenie stawu dla drobiu zmienić na " Ws". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał odwołanie za nieuzasadnione. Organ odwoławczy, na podstawie art. 136 i art. 52 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., pismem z [...] r. wezwał Starostę do uzupełnienia akt postępowania o kopię dokumentacji powstałej w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej i kartograficznej, zarejestrowanej pod nr [...], będącej założeniem mapy numerycznej dla obrębu . Dla właściwej oceny przedmiotu postępowania administracyjnego organ odwoławczy przedstawił historię zmian definicji i kryteriów zaliczania terenów do odpowiednich użytków gruntowych. wywód został ograniczony do użytków będących przedmiotem niniejszego postępowania. W roku [..] w zakresie gruntów i budynków obowiązywały przepisy Dekretu z dnia [..] r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz U nr 6, poz. 32). W art. 2 ustalono jakie informacje o gruntach będzie zawierała ewidencja gruntów i budynków oraz jakie grunty będą podlegały gleboznawczej klasyfikacji. Zgodnie z wymienionym przepisem, gleboznawczą klasyfikacją objęte były grunty użytkowane rolniczo lub przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego do takiego użytkowania. Aktem wykonawczym dotyczącym prowadzenia ewidencji gruntów i budynków była Instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (MP nr 38, poz.379). I tak, zgodnie z § 8 tej Instrukcji, do gruntów pod wodami zaliczano: wodozbiory (jeziora, stawy, sadzawki, zastoiska) wodocieki (rzeki, strumienie, potoki, kanały, rowy), inne wody i urządzenia inżynierskie (porty, przystanie, śluzy, zapory itp.). Dla potrzeb ewidencyjnych grunty pokryte wodami (wody) oznaczano symbolem W. Dla wszystkich gruntów pokrytych wodami obowiązywał jeden użytek (wody) bez rozróżniania na ich rodzaj. Natomiast do nieużytków zaliczano: bagna (bagna, topieliska, trzęsawiska, moczary), piaski (piaski ruchome, wydmy, piaski nadbrzeżne, plaże nieurządzone), utwory skalne (skały, rumowiska, piargi), utwory fizjograficzne (urwiska, uskoki, strome stoki), tereny zdewastowane (hałdy, wysypiska, wyrobiska, zapadliska). Dla potrzeb ewidencyjnych nieużytki oznaczano symbolem N. Natomiast w zakresie klasyfikacji użytków rolnych i leśnych obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz U nr 19, poz. 97). Zgodnie z zasadami tam przedstawionymi gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmowane były grunty pokryte wodozbiorami (wodami zamkniętymi) zagospodarowanymi lub nadającymi się do zagospodarowania rybnego o powierzchni nie przekraczającej 10 ha jednego wodozbioru. Definicję tę rozszerzono o zapis: wodozbiory nienadającej się do zagospodarowania rybnego (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe itp.) klasyfikuje się jako nieużytki. Natomiast do nieużytków zaliczane były tereny wymienione w § 8 ust. 1 pkt 8 Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. Z tym, że kryteria te, w stosunku do przywołanego § 8 ust. 1 pkt 8 Instrukcji, zostały rozszerzone o treść: "ponadto do nieużytków należy zaliczyć wodo zbiory nie nadające się do zagospodarowania". Mając na uwadze przedstawione wyżej kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków oraz dokumentację z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów w miejscowości (opis miejsca badania - "odkrywka", mapa klasyfikacyjna) organ II instancji nie miał zastrzeżeń co do poprawności określenia użytków części terenu w działce ewidencyjnej nr dotyczących ustalenia dwu różnych sposobów użytkowania, tj. wody i nieużytku. 20 lutego 1969 roku weszło w życie zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów (MP nr 11, poz. 98), które wprowadziło nowe zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów. Zgodnie z § 12 dla celów ewidencji gruntów ustalono 8 (podstawowych) użytków gruntowych, w tym grunty pod wodami, zwane wodami oraz grunty nie nadające się do produkcji rolniczej, zwane nieużytkami. Dalszy podział i definicje przedmiotowych użytków znajdują się w § 15 (wody) i § 19 (nieużytki). Przy czym grunty pod wodami zostały podzielone na: 1) grunty pod wodami płynącymi, zwane "wodami płynącymi" (Wp), do których zaliczono wody znajdujące się w rzekach, w jeziorach lub zbiornikach, z których cieki wypływają lub do których wchodzą, potokach górskich, kanałach i innych wodach o przepływach stałych lub okresowych oraz w źródłach, z których cieki biorą początek; 2) grunty pod wodami stającymi, zwane "wodami stojącymi" (Ws), do których zostały zaliczone wody w jeziorach innych niż określone powyżej, stawach i innych zbiornikach; 3) grunty pod rowami, zwane "rowami" (W), do których zaliczono otwarte odwadniające i nawadniające rowy melioracyjne. Natomiast do nieużytków zaliczono: bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), piaski (plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, piaski ruchome, wydmy), utwory skalne (skały, rumowiska, piargi), utwory fizjograficzne (urwiska, strome stoki i uskoki), tereny zdewastowane nieużytkowane (hałdy nieczynne, wysypiska, wyrobiska, zapadliska). Organ odwoławczy wskazał, ż z przytoczonych definicji widać, że o ile kryteria zaliczania terenu do nieużytków zmieniły się w sposób minimalny, to już dla terenów pokrytych wodami zmiany były znaczące. Rozporządzenie w sprawie klasyfikacji gruntów obowiązywało aż do 2012 r., z tym, że od 1 lipca 1989 roku weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz U nr 30, poz. 163; tekst jednolity Dz U z 2015 r. poz. 520), która w art. 20 ust. 3 stanowiła: grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. WINGiK zwrócił uwagę, że do [...] roku nie zostały podjęte prace, w wyniku których dokonano aktualizacji danych ewidencyjnych dostosowując sposób zaliczania terenów do zmienionych definicji poszczególnych użytków gruntowych. Dopiero w roku [...], w ramach prac geodezyjnych i kartograficznych zaewidencjonowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...], zaktualizowano zapisy dotyczące sposobu użytkowania przedmiotowego terenu do rodzaju użytku zgodnego z kryteriami wynikającymi z obowiązujących przepisów. Organ stwierdził, że użytek oznaczony dotychczas jako woda "W" - mając na uwadze nowe kryteria - rowem ani wodą płynącą nie był, co wynika choćby z mapy klasyfikacyjnej z 1958 r. Podkreślił, że w przepisach dotyczących ewidencji gruntów nadal nie rozróżniane były zbiorniki wodne przeznaczone do hodowli rybnej od tych, które do takiej hodowli nie były przydatne. Natomiast biegły w dziedzinie ewidencji gruntów, jakim jest geodeta uprawniony wykonujący prace geodezyjne i kartograficzne, miał podstawę stwierdzić, że dotychczasowy użytek "W" jest w istocie wodą stojącą, pozostawiając przy tym dotychczasową klasyfikację gruntu pokrytego tą wodą, zgodnie z wciąż obowiązującymi tymi samymi zasadami klasyfikacji gruntów i sporządzoną w 1958 roku klasyfikacją przedmiotowego gruntu. W istocie nie zmienił on określonego w 1958 r. użytku tylko, mając na uwadze kryteria poszczególnych rodzajów wód powierzchniowych, dostosował zapis do obowiązującego stanu prawnego. W ocenie organu odwoławczego tak jak w roku 1958, tak i w 1992, mając na uwadze obowiązujące w tym czasie przepisy dotyczące zaliczania terenów do poszczególnych użytków gruntowych, nie ma wątpliwości, co do poprawności ustalenia użytku gruntowego z dotychczasowego "W-V" na "Ws-V". Kolejna zmiana przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków, w tym kryteriów dotyczących zaliczania terenów do poszczególnych użytków gruntowych, miała miejsce w roku 1996. w tym czasie nie dokonywano zmian dotyczących użytków gruntowych dla działki ewidencyjnej nr . Organ II instancji wskazał, że 2 czerwca 2001 roku weszło w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DzU nr 38, poz. 454) i które przyniosło kolejne zmiany zarówno w rodzajach użytków gruntowych jak i kryteriach zaliczania gruntów do poszczególnych użytków. W § 67 i § 68 przedstawiono podział użytków gruntowych, a szczegółowe kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zostały określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Grunty pod wodami (grupa 6) zostały podzielone na: 1) grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi, oznaczone symbolem Wm (skrótowo rzecz ujmując są to: część J. N., cześć Z. S.część rzeki O.cześć Zatoki G., cześć Zalewu W. oraz wody portów), 2) grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, oznaczone symbolem Wp, do których zaliczono grunty pod wodami płynącymi w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach, o przepływach stałych lub okresowych, oraz źródła, z których cieki biorą początek, a także grunty pod wodami znajdującymi się w jeziorach i zbiornikach sztucznych, z których cieki wypływają lub do których wpływają, 3) grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczonymi symbolem Ws, do których zaliczono grunty pod wodami w jeziorach i zbiornikach innych niż określone w pkt 1 i 2. Dodatkowo w grupie użytków rolnych (grupa 1) znalazły się grunty pokryte wodami, a mianowicie: 1) grunty pod stawami, oznaczone symbolem Wsr, do których zaliczono grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego, 2) grunty pod rowami, oznaczone symbolem W, do których zaliczono grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcje urządzeń melioracji wodnych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej. Do nieużytków (grupa 5) zaliczono: 1) niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: a) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), b) piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), c) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, 2) nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. Zdaniem WINGiK po raz kolejny kryteria zaliczania terenu do nieużytków zmieniły się w sposób niewielki, natomiast dla terenów pokrytych wodami zmiany były zasadnicze. Poczynając od rozdzielenia gruntów pokrytych wodami do poszczególnych grup - użytków rolnych (objętych gleboznawczą klasyfikacją gruntów w myśl art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn. Dz U z 2015 r. poz. 520 z późniejszymi zmianami - według stanu obecnego jak również obowiązującego w dniu 2 czerwca 2001 r.) i gruntów pod wodami, które gleboznawczej klasyfikacji nie podlegają, po zmianę kryteriów zaliczania do poszczególnych użytków. W takim stanie prawnym, w roku [..] zostały zlecone przez Starostę , prace mające na celu wykonanie numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków dla [...] obrębów ewidencyjnych położonych w gminie , w tym dla obrębu ewidencyjnego . Szczegółowy zakres prac został opisany w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia ([...]). Prace należało wykonać na podstawie istniejących materiałów znajdujących się z państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym zgromadzonym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej . Zgodnie z punktem 4.2.5 tego dokumentu w trakcie opracowywania mapy numerycznej należało uwzględnić wymogi § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r., czyli zaktualizować dane dotyczące użytków gruntowych tak by spełniały kryteria wprowadzone nowym rozporządzeniem. Prace miały zostać wykonane bez prac polowych. W ramach prac została sporządzona dokumentacja niezbędna do wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Prace geodezyjne i kartograficzne wykonane na podstawie tej umowy zostały przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i zarejestrowane pod numerem [...]. Ze sprawozdania technicznego z wykonania mapy numerycznej o treści ewidencji gruntów i budynków dla obrębu (pkt 5) organ stwierdził, że bazę użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych założono w oparciu m.in. o digitalizację mapy ewidencyjnej uprzednio porównując ją z mapami klasyfikacyjnymi. Do bazy wprowadzono zmiany wynikające z operatów aktualizacji klasyfikacji. Ujawnione rozbieżności, po ich analizie i uzgodnieniu z przedstawicielami Starostwa ego, usunięto w sposób omówiony w "Zestawieniu błędnych użytków i konturów klasyfikacyjnych I etap i sposób ich usunięcia". W uzgodnieniu z przedstawicielami Starostwa sporządzono wykazy zmian danych ewidencyjnych na wypisach wprowadzając korekty dotyczące oznaczeń konturów klasyfikacyjnych i użytków gruntowych. W stanie prawnym obowiązującym od 2 czerwca 2001 r. oraz przy założeniach jakie określono dla wykonania powyższej pracy, dla części działki ewidencyjnej nr , której dotychczasowy sposób użytkowania wykazywano jako Ws-V nie było możliwe określenie innego użytku niż Ws. Biorąc pod uwagę treść mapy klasyfikacyjnej oraz ewidencyjnej w ocenie organu bez wątpliwości można stwierdzić, że przedmiotowy staw nie stanowi stawu rybnego, choćby z powodu braku systemu rowów, który jest warunkiem istnienia obiektu stawowego. Zdaniem WINKiK gdyby przedmiotowy staw spełniał kryteria stawu nadającego się do hodowli ryb zapewne otrzymałby oznaczenie Wsr i pozostawiono by gleboznawczą klasyfikację gruntu pokrytego tą wodą. Ponieważ jednak wody stojące (Ws) nie należą do grupy użytków rolnych nie podlegają klasyfikacji. Stąd uzasadnionym było dokonanie stosownej aktualizacji. Również nie było możliwe uznanie przedmiotowego stawu jako nieużytek, gdyż nie spełniał on obowiązujących kryteriów nieużytku. Od 31 grudnia 2013 roku weszły w życie zmiany w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2 marca 2001 r. Kolejna zmiana dotyczyła przypisania poszczególnych rodzajów użytków gruntowych do konkretnych grup użytków, jak i kryteriów zaliczania gruntów do poszczególnych użytków. Odnosząc się do użytków dotyczących działki ewidencyjnej nr , a konkretnie stawu położonego na tej działce, organ przytoczył kryteria dla dwóch rodzajów użytków (stawy rybne nie zmieniły swej definicji). I tak w grupie użytków rolnych znalazły się nieużytki z kryteriami: Do nieużytków zalicza się grunty rolne nienadające się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej w rolnictwie, w szczególności: 1) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty); 2) piaski (piaski ruchome, piaski nadbrzeżne, wydmy); 3) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, zapadliska, nisze osuwiskowe, piargi; 4) grunty pokryte wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe). Natomiast definicja wód stojących otrzymała brzmienie: Do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi zalicza się grunty pokryte wodami powierzchniowymi stojącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, oraz grunty trwale pokryte wodami znajdującymi się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędące stawami oraz niezaliczone do nieużytków. Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi wyznaczają linie brzegów naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku zagłębień terenu powstałych w wyniku działalności człowieka - zewnętrzne krawędzie tych zagłębień. Organ wyjaśnił, że dopiero od 31 grudnia 2013 r. istnieje w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków rozróżnienie na grunty pokryte wodami stojącymi i grunty pokryte wodami nie nadającymi się do produkcji rybnej. Dlatego od tego momentu można, bez sprzeczności z przepisami, ustalić dla przedmiotowego stawu rodzaj użytkowania - nieużytek. Co też właściciel uczynił zlecając stosowną pracę mającą na celu ustalenie aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego stawu i zaliczenia go do odpowiedniego użytku gruntowego. WINGiK zwrócił uwagę, że definicja nieużytku zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów zawierała pewną nieścisłość w stosunku do definicji nieużytku zawartego w Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Ta pierwsza dopuszczała by wodozbiory nienadające się do zagospodarowania rybnego (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe itp.) klasyfikować jako nieużytki. Ale też definicja wodozbioru (wody zamkniętej) zagospodarowanej lub nadającej się do zagospodarowania rybnego nie była tak jednoznaczna jak to sprecyzowano w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. -zbiorniki wodne wyposażone w urządzenia hydrotechniczne, nadające się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego. A zatem do klasyfikatora, jako rzeczoznawcy, należała decyzja czy dany zbiornik wodny nadaje się do zagospodarowania rybnego (jeśli oczywiście już nie był w ten sposób zagospodarowany) czy też nie. Organ wyjaśnił, że w roku 1958 osoba dokonująca klasyfikacji uznała przedmiotowy teren za grunty pokryte wodami i ustaliła klasę gleboznawczą. W tamtym czasie nikt nie podważał dokonanych ustaleń toteż w takim kształcie sposób użytkowania przedmiotowego stawu został utrwalony zarówno w operacie klasyfikacyjnym jak i ewidencyjnym. Podważanie dokonanych ustaleń, kiedy minęło ponad pół wieku, w ocenie WINGiK jest nieuzasadnione. Następujące potem zmiany określenia rodzaju użytku gruntowego dla przedmiotowego stawu są już tylko konsekwencją zmieniających się kryteriów ustalanych w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącej, wywodzonego z treści orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. Akt SA/Gd 114/10, iż możliwe jest usuwanie z ewidencji gruntów i budynków danych obecnie w niej niefigurujących, archiwalnych, należy zauważyć, że kwestia ta co prawda budzi poważne wątpliwości tutejszego organu, to jednak nie będzie miała znaczenia dla niniejszej sprawy. W ocenie organu II instancji zapis ewidencyjny, który kwestionuje Skarżąca, nie był obarczony żadną wadą. Niezależnie więc od dopuszczalności usuwania z ewidencji gruntów i budynków danych archiwalnych, nie ma podstawy, aby przedmiotowy zapis mógł zostać wykreślony. W części dotyczącej braku dokumentu jakim jest wykaz zmian danych ewidencyjnych w sporządzonej dokumentacji z opracowania mapy numerycznej, będącego podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy wskazał, że przepisy stanowiące wykładnię prawa w danym zakresie nie zawierają konkretnego wzoru przedmiotowego wykazu. W § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyszczególnione natomiast zostało co wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien określać, a mianowicie: numer odpowiedniej jednostki rejestrowej gruntów, budynków lub lokali, numer odpowiedniej pozycji kartoteki budynków lub lokali, numer księgi wieczystej, oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie, dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych, datę sporządzenia wykazu oraz nazwisko, imię oraz podpis osoby, która sporządziła wykaz. Załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów rzeczywiście nie posiada nazwy wykaz zmian danych ewidencyjnych, jednakże posiada wszystkie cechy, jakie dany dokument winien zawierać w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej i kartograficznej. W kwestii braku powiadomienia właściciela nieruchomości o dokonanych zmianach organ poinformował, że zgodnie z § 49 ust. 1 przytoczonego powyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków o dokonanych z urzędu zmianach w danych ewidencyjnych (na dany moment czasowy - rok 2003) starosta miał obowiązek zawiadomić: organy podatkowe - w wypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego; wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego - w wypadku zmian danych objętych działem I ksiąg wieczystych; właściwe miejscowo jednostki statystyki publicznej - w wypadku zmian w cechach adresowych nieruchomości oraz dopisywania i wykreślania budynków, a osoby i jednostki organizacyjne władające gruntami, tylko w przypadku kiedy zmiana prowadzana była na wniosek tych osób. Zatem Starosta nie miał obowiązku zawiadomienia wszystkich właścicieli działek o dokonanych w toku niniejszych prac zmianach w związku z dostosowaniem zapisów ewidencji gruntów i budynków do wymogów ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na brak konsekwencji Skarżącej w opisywaniu zmian zachodzących w terenie na przestrzeni lat w stosunku do użytku będącego przedmiotem zaskarżenia. We wniosku z 23 lutego 2015 r. Skarżąca stwierdza: " Z uwagi na znaczne zmniejszenie się lustra wody, jak również na fakt, że grunt będący przedmiotem sprawy nie nadaje się do jakiegokolwiek zagospodarowania...", natomiast w treści przedłożonego odwołania od decyzji Starosty ego z 31 marca 2015 r. widnieje następujące stwierdzenie "(...) od czasu przejęcia przez naszą Spółkę gruntu w [...] roku do chwili obecnej nie zaszły żadne istotne zmiany w terenie (nie były przeprowadzane jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne i inne mające wpływ na zmianę status quo np. wykazanie, melioracja, udrażnianie; wszystko następuje siłami natury i bez ingerencji człowieka)". Wobec powyższego WINGiK zaryzykował stwierdzenie, że to właśnie brak jakichkolwiek działań mających na celu utrzymywanie spornego stawu doprowadziło w konsekwencji do jego zarastania, obniżenia lustra wody, w następstwie czego, na przestrzeni ponad półwiecza, mogło dojść do zmian cech przedmiotowego terenu. Na powyższą decyzję "" Spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi Spółka w skazała, że postępowanie w sprawie, dotyczy sprostowania zapisu w ewidencji gruntów użytku w działce nr , położonej w obrębie gmina , oznaczonego w operacie klasyfikacyjnym z [...]roku jako W (z opisem staw dla drobiu), który to zmieniono w ewidencji gruntów na W-V, a następnie na Ws-V wg Skarżącej bez postawy prawnej i w postępowaniu wiedzionym bez udziału właściciela (Skarżącej) w [...] roku na: "Ws ", a zmiana ta (z 2003 r.] następczo spowodowała obciążenie "" podatkiem od nieruchomości. Istota niniejszego sporu zdaniem Skarżącej sprowadza się do rozstrzygnięcia czy były podstawy w 2003 r. do zmiany w ewidencji gruntów z urzędu i w postępowaniu bez udziału właściciela gruntów na skutek sporządzania w 2003 roku mapy numerycznej dla obrębu . Zdaniem Skarżącej stanowisko podane na uzasadnieniu decyzji organu II instancji co do argumentacji zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest błędne i niezgodne z przepisami prawa. Zdaniem strony zmiany przeprowadzone na niekorzyść właściciela gruntów w 2003 r. winny być ocenione przez pryzmat przepisów obowiązujących w tymże roku, w tym: 1. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne / Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm./ gdzie przepis art. 20 ust. 3 stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 12 ww. ustawy, rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. W świetle obowiązujących przepisów prawa o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób wykorzystania gruntów ustalony w oparciu o kryteria zamieszczone w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (patrz pkt. 2niżej). Zmiana użytków gruntowych zdaniem skarżącej może nastąpić na skutek innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania działki, np. na skutek zalesienia, rekultywacji gruntów, trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej lub rolnej. 2. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. z dnia 2 maja 2001 r.) Dz.U.2001.38.454 Itak: a) w przepisach przejściowych i końcowych tego Rozporządzenia ( rozdział 7) ustalono warunki modernizacji ewidencji gruntów, przyjmując iż: ( § 82 ust. 1) Przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. b) do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. (§ 83 Rozporządzenia.) c) skoro Starosta Powiatowy zdecydował o modernizacji ewidencji (jej definicja zawarta jest w § 55 Rozporządzenia) i to w sposób kompleksowy ( o czym mowa w § 56 zwłaszcza ust. 2 Rozporządzenia) , to winien w takim postępowaniu stosować się do tego przepisu w tym tryb wynikający z Rozdziału 2- go , a podstawą jego prac winny być dane z państwowego zasobu geodezyjnego (odesłanie do § 82 Rozporządzenia ), a danymi tymi był operat klasyfikacyjny sporządzony w 1958 r. Zdaniem strony skoro w 2003 r. przeprowadzono kompleksową modernizację , to zastosowanie Rozdziału 2 - giego wymuszało na Staroście Powiatowym : 1. Wymogi proceduralne, które nie zostały spełnione - § 34. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie założenia ewidencji starosta podaje do wiadomości w zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób ogłaszania oraz przez jego wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej. § 40.1. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega wyłożeniu do wglądu zainteresowanych osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz w § 11, przez okres co najmniej 14 dni. 2. Starosta zawiadamia osoby, organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w § 10 i 11, o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego. Zawiadomienie to podaje również do wiadomości poprzez jego wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Spółka "" nigdy nie była uczestnikiem takiego postępowania i nie została indywidualnie zawiadomiona (§ 40 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia). W ocenie strony skarżącej zostały naruszone wymogi merytoryczne: Z przepisu § 35 pkt 7, który ma zastosowanie także przy modernizacji ewidencji wynika, że są nimi tamże wymienione dokumenty i materiały, a wśród nich " wyniki oględzin". Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin. Starosta Powiatowy ogłaszając przetarg na wykonanie prac już w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) wskazał, że prace miały być wykonane bez prac polowych. Oznacza to, że choć podstawą do modernizacji ewidencji gruntów były dane "ciągnione" od roku 1958 do roku 2001 r. (które nie uderzały w prawa majątkowego strony prowadzącej gospodarstwo rolne), to geodeci nie sprawdzili na gruncie jak wygląda stan faktyczny i czy są podstawy do jakichkolwiek zmian a dokonywali ich " za biurkiem wbrew wyraźnemu przepisowi prawa, choć zgodnie z SIWZ Zdaniem skarżącej nie można ustalić sposobu użytkowania gruntu, bez oględzin na miejscu. Strona zakwestionowała sposób rozumowania organu II instancji, który twierdzi, że zapisy w 1955 r. nie były jasne, nie zauważając że Rozporządzenie Rady Ministrów z 04 czerwca 1955 r. dozwalało do zakwalifikowania jako nieużytki wodozbiory nie nadające się do zagospodarowania rybnego (sadzawki, wodopoje doły potorfowe itd.) a instrukcja Ministra Rolnictwa wprowadzała inne określenia, choć zdaniem skarżącej instrukcja Ministra Rolnictwa miała status nadrzędny nad Rozporządzeniem Rady Ministrów w ówczesnej hierarchii źródeł prawa. I wywodząc przedtem, że dopiero prawo z 2013 r. jest precyzyjne i ścisłe. Na zakończenie Spółka wskazała, że oczko wodne obejmuje naturalne śródpolne i śródleśne zbiorniki wodne o powierzchni do 1 ha, niepodlegające klasyfikacji gleboznawczej; to jest jasne że organ geodezyjny I instancji a za nim organ odwoławczy niewłaściwie zakwalifikowali istniejący stan rzeczy. Przy sporządzaniu mapy numerycznej (co jest zgodnie z Rozporządzeniem z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków), należało dostosować istniejące zapisy w ewidencji gruntów do obowiązujących w 2003 roku (czyli w dacie jej sporządzania). W razie wątpliwości co do oznaczenia konkretnego użytku, należało zbadać materiały źródłowe ( zapisy w operacie klasyfikacyjnym z 1958 roku, akt notarialny sprzedaży z 2001 r. i inne), sprawdzić stan aktualny w terenie i przy zamiarze zmiany klasyfikacji użytku, wykonać operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów w rozumieniu § 66 ust. 2 Rozporządzenia RM z 2001 r. (co nie miało miejsca)), prace przeprowadzić zgodnie z opisaną wyżej procedurą, powiadamiając stronę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrolę tę sądy sprawują pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a. – rozpatrując skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż jest ona zgodna z prawem, co czyni skargę bezzasadną. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że aktualizacja wpisu nie nastąpiła na skutek przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, lecz w wyniku bieżącej aktualizacji na podstawie pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr 525-33/2003 zatem zarzut naruszenia przepisów dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków jest chybiony. Zmiany dokonano w trybie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 542). Przepisy regulujące istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów i budynków wymagają przybliżenia. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2005 Nr 240, poz. 2027) – zwanej dalej ustawą – istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt. 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt. 1 ) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej Rozporządzeniem. Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt. 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian z urzędu wszczął Starosta. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Zgodnie z regulacją zawartą w § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian stanowić może opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych wymienia przepis § 46 ust. 3 w pkt 1-8 Rozporządzenia. Podstawą zmiany danych w ewidencji jest przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie geodezyjne i kartograficzne zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w prawomocnych orzeczeniach, aktach, decyzjach itp. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno – deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (§ 12) Rozporządzenia Ministrów. Wpis ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Podstawą dokonanej zmiany w 2014 r. w niniejszej sprawie był operat klasyfikacyjny, natomiast wcześniejsze zmiany zostały przez organ dokonane z urzędu w oparciu o przyjęty do zasobu geodezyjno – kartograficznego operat, który był w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Właściciel nieruchomości nie zgłosił w myśl art. 22 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego zmiany stanu faktycznego gruntu mającego wpływ na ujawnione w katastrze nieruchomości. Skoro Starosta nie dysponował zgłoszeniem o zmianach stanu faktycznego nieruchomości mógł przyjąć, że stan ten nie uległ zmianie, a kwestionowaną zmianę wprowadzić na podstawie dostępnych dokumentów. Na potrzeby prowadzenia katastru nieruchomości zostały określone szczegółowe zasady zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, które odmiennie definiują grunty rolne niż czyni to ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wraz ze zmieniającymi się przepisami, zmianami definicji i kryteriów zaliczenia terenów do odpowiednich użytków gruntowych organ dla potrzeb ewidencyjnych dokonywał zmian oznaczeń odpowiednimi symbolami. W 2003 r. z uwagi na zmianę stanu prawnego, tj. ustawą z 1989 r. i zmianą w 2001 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, zlecono wykonanie numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków m.in. obejmującą przedmiotową nieruchomość. W trakcie opracowywania mapy niezbędne było zaktualizowanie danych dotyczących użytków gruntowych, tak by spełniały kryteria wprowadzone nowym rozporządzeniem z 1989 r. Prace zostały wykonane bez prac w terenie. W stanie prawnym obowiązującym od 2 czerwca 2001 r. nie było możliwe określenie innego użytku niż "Ws". Biorąc pod uwagę treść mapy klasyfikacyjnej oraz ewidencyjnej przedmiotowy staw nie stanowił stawu rybnego więc nie mógł otrzymać innego oznaczenia (Wsr). Wody stojące oznaczone (Ws) nie należą do użytków rolnych i nie podlegają klasyfikacji. Stąd uzasadnionym było dokonanie zmiany z oznaczenia Ws V na Ws. Nie można było też tego stawu uznać za nieużytek, gdyż nie spełniał on obowiązujących kryteriów nieużytku. W 2013 r. weszła w życie nowa regulacja prawna, w której zmiana dotyczyła zaliczenia poszczególnych rodzajów użytków gruntowych do konkretnych grup użytków, jak i kryteriów zaliczania gruntów do poszczególnych użytków. Do nieużytków zaliczono m.in. grunty pokryte wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej, zaś definicja wód stojących otrzymała nowe brzmienie. Dopiero od 31 grudnia 2013 r. istnieje możliwość ustalenia dla przedmiotowego stawu – nieużytku (N), co zostało dokonane w oparciu o przedmiotowy operat klasyfikacyjny. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.