I OSK 1144/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1812/16 odrzucającego skargę B. K. na pismo Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie statusu doktoranta postanawia: oddalić skargę kasacyjną. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie statusu doktoranta. Pismo to zostało przez Rektora [...] skierowane do skarżącego w odpowiedzi na pismo z dnia 11 września 2016 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich w Instytucie [...] [...] prof. dr hab. Z. M. z dnia [...] lipca 2016 r. (...)". W piśmie tym Rektor [...] podniósł, że wskazane pismo kierownika studiów doktoranckich nie jest decyzją administracyjną, ale stanowi jedynie pisemną odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 20 czerwca 2016 r. zatytułowane "Sprawozdanie doktoranta za rok akademicki 2015/2016". Kierownik studiów doktoranckich wyjaśnił skarżącemu, że nie ma podstaw do przyjęcia skarżącego na rok akademicki 2016/2017 na studia doktoranckie, ani też przedłużenia okresu studiów doktoranckich. Z końcem roku akademickiego 2014/2015 skarżący przestał posiadać status doktoranta. Czas studiów doktoranckich skarżącego dobiegł końca i nie został przedłużony, a skarżący nie składał wniosku o ich przedłużenie. Niepodzielając argumentacji i wykładni przepisów dokonanej przez skarżącego Rektor uznał, że niedopuszczalnym było jakiekolwiek wnoszenie odwołania od pisma kierownika studiów doktoranckich. Skarżący uznając, że pismo z dnia [...] października 2016 r. jest decyzją administracyjną, podniósł zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 197 ust. 4 i art. 195 ust. 4a w związku z art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że przekroczenie terminu trwania studiów doktoranckich powoduje automatyczne wygaśnięcie statusu doktoranta i skreślenie z listy doktorantów, co doprowadziło do niezbadania przesłanek uzasadniających owo skreślenie z listy doktorantów; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo kierownika studiów doktoranckich z dnia [...] lipca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, a także niezamieszczenie wszystkich warunków prawidłowo wydanej decyzji, - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w toku postępowania, brak szczegółowego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania i sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wbrew stanowisku organów, zaskarżone pismo, jak i pismo organu I instancji są decyzjami administracyjnymi. Status doktoranta trwa dopóty, dopóki nie zostanie wydana decyzja o skreśleniu z listy doktorantów, a ponieważ takiej decyzji nie ma, to sam skarżący nadal posiada status doktoranta. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżone pismo nie nosi cech decyzji administracyjnej, a jedynie tego rodzaju akty władz uczelni mogą stanowić przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 1812/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę B. K.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 3 § 2 p.p.s.a. wylicza enumeratywnie formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo informacyjne Rektora Uniwersytetu [...] o dotychczasowych działaniach w sprawie statusu doktoranta, które nie nosi cech żadnej z wymienionych w powołanym przepisie form działania administracji poddanych kontroli sądu administracyjnego. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych nie całość działalności wyższej uczelni, która jest zakładem administracyjnym, ale tylko wybrane decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 z późn. zm. – zwanej dalej: "p.s.w."). Organy uczelni w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygają w sprawach: przyjęcia na studia doktoranckie (art. 196), stypendiów (art. 199), czy skreślenia z listy doktorantów (art. 197). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają zatem akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków doktoranta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jako że są one decyzjami administracyjnymi. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Rektora [...] nie rozstrzyga władczo o uprawnieniach strony, a zawarte w nim stanowisko nie wypłynęło na istnienie stosunku zakładowego. Sąd podkreślił, że dopiero skreślenie z listy doktorantów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, niewydawanie zaś decyzji w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów można rozpatrywać jedynie w kontekście bezczynności lub przewlekłości postępowania. W skardze kasacyjnej B. K., zaskarżając powyższe postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 197 ust. 4 i art. 195 ust. 4a w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w. poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że przekroczenie okresu trwania studiów doktoranckich powoduje automatyczne wygaśnięcie statusu doktoranta i odmowę dopuszczenia do studiów doktoranckich, co doprowadziło do niezbadania przez organ administracji publicznej w ramach postępowania wszystkich przesłanek uzasadniających wydanie decyzji administracyjnej, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] nie nosi znamion decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów i przyjęcie, że skarga na powyższą decyzję jest niedopuszczalna, podczas gdy wskazane wyżej pismo w swej istocie nosi znamiona decyzji administracyjnej i w konsekwencji przysługiwała od niej skarga do sądu administracyjnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niezamieszczeniu w zaskarżonej decyzji wszystkich elementów wymaganych przez przepisy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niewykazaniu przesłanek faktycznych i prawnych, na podstawie których Rektor Uniwersytetu [...] utrzymał w mocy decyzję z pominięciem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, a także bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieodniesienia się w sposób indywidualny do sytuacji skarżącego oraz poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wydanej decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło złożenie wniosków dowodowych i podniesienie argumentów, które zapobiegłyby wydaniu decyzji na podstawie niepełnego i błędnie ustalonego stanu faktycznego. Mając na uwadze wskazane podstawy kasacyjne, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wskazuje, że do decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wobec tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie – skoro postępowanie w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów jest postępowaniem administracyjnym opartym na Kodeksie postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, której elementem osnowy jest określenie statusu doktoranta, to tym samym podlega ona kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że pismo Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2016 r. zawiera minimum elementów umożliwiających zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej i odpowiada na odwołanie skarżącego od decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich Instytutu [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wydanej na podstawie art. 197 ust. 4 p.s.w., którym poinformowano skarżącego, że utracił status doktoranta, ponieważ okres odbywania studiów doktoranckich upłynął z końcem roku akademickiego 2013/2014. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 10 czerwca 2017 r. skarżący ustosunkował się twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy p.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena charakteru prawnego pisma Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz poprzedzającego go pisma Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] lipca 2016 r. i stwierdzenie, czy mają one walor decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowania dotyczącego skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich na podstawie art. 197 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm. – zwanej dalej: "p.s.w."), w stosunku do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji organy uczelni w zakresie studiów doktoranckich na gruncie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm. – zwanej dalej: "p.s.w.") w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygają w ściśle określonych sprawach dotyczących: przyjęcia na studia doktoranckie, stypendiów czy też skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Niewątpliwie wydawanie decyzji administracyjnych o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich należy do kompetencji kierownika studiów, zgodnie z art. 197 ust. 4 p.s.w. Utrwalone jest także stanowisko, że o charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść, pod warunkiem, iż akt ten zwiera pewne jej minimum. Wśród obligatoryjnych składników decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., zalicza się: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 201, s. 427 i następne). Podkreśla się natomiast przy tym, iż niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2016 r., a także poprzedzające je pismo Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] lipca 2016 r. nie zawierały rozstrzygnięć w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów. Pismo Rektora Uniwersytetu [...] było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego, że pismo Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] lipca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, a stanowi jedynie pisemną odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 20 czerwca 2016 r. zatytułowane "Sprawozdanie doktoranta za rok akademicki 2015/2016". W powyższym piśmie Kierownik Studiów wskazał na treść dotychczasowej korespondencji ze skarżącym i przyjmowany przez władze uczelni stan faktyczny sprawy, akcentując, iż ze względu na brak wniosku skarżącego o przedłużenie studiów doktoranckich, okres ich odbywania upłynął z końcem roku akademickiego 2013/2014. Wyjaśniono przy tym, że skarżący nie został usunięty ze studiów doktoranckich, ale czas ich trwania dobiegł końca, w związku z czym utracił on status doktoranta. Brak w wymienionych pismach elementu władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów prowadził natomiast do uznania, że nie stanowią one decyzji, o jakich mowa w art. 197 ust. 4 i 5 p.s.w. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarga na pismo Rektora Uniwersytetu [...] była niedopuszczalna z uwagi na okoliczność, iż została wniesiona na akt, który nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Odrzucenie skargi B. K. nie naruszało więc art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Za pozbawione doniosłości prawnej należało uznać również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii zasadności skreślenia skarżącego z listy doktorantów czy przyjęcia skutku utraty statusu doktoranta w wyniku upływu okresu studiów, w tym naruszenia przepisów postępowania regulujących wydawanie decyzji i udział w takiej procedurze stron postępowania. Stwierdzenie bowiem przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalności skargi wykluczało poddanie jej merytorycznej ocenie. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z 181 § 2 i art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.