III SA/Wr 376/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Z. na postanowienie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za uzasadnione oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Przedmiotem postępowania jest skarga Rejonowego Związku Spółek Wodnych z siedzibą w Z. (dalej: Związek) na postanowienie Marszałka Województwa D. (dalej: Marszałek) z [...]r. (nr [...]), w przedmiocie uznania zarzutów W. M. (dalej: zobowiązany) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za uzasadnione. W sprawie toczy się wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne, prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., na podstawie wystawionych przez Związek tytułów wykonawczych, obejmujących należności za zaległe składki członkowskie na rzecz Związku za lata 2003-2009. W dniu [...]r., zobowiązany złożył pismo procesowe, zakwalifikowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Związek, działając jako wierzyciel - [...]r. - wydał postanowienie ([...]), w trybie art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 - dalej u.p.e.a.), uznając zarzuty za nieuzasadnione i stwierdzając ich niedopuszczalność. Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie. Po rozpoznaniu środka odwoławczego Marszałek, działając jako organ wyższego stopnia, nadzorujący i kontrolujący działalność Związku, ww. postanowieniem, uchylił rozstrzygnięcie Związku i uznał zarzuty zobowiązanego za uzasadnione. Na postanowienie Marszałka skargę wniósł Związek, zarzucając temu aktowi: a) naruszenie art. 34 § 1a u.p.e.a., przez przywołanie w podstawie prawnej przepisu niemającego zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym; b) naruszenie art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. - dalej: u.p.w.) poprzez przywołanie tego przepisu w treści postanowienia z [...]r., w sposób nieodpowiadający właściwej treści przepisu; c) błędną analizę stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że treść oświadczenia zobowiązanego ma dla sprawy decydujące znaczenie; d) pominięcie w toku rozpoznawania zażalenia treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Z. z [...]r. i dowolne uznanie, że nie ma on dla sprawy żadnego znaczenia; e) błędną analizę dokumentów gromadzonych w sprawie i uznanie, że stanowisko Biura Rzecznika Praw Obywatelskich i wyrok sądu powszechnego nie były respektowane przez stronę skarżącą; f) dowolne uznanie organu co do oświadczeń składanych przez zobowiązanego i przyjęcie, że nie były one respektowane przez spółkę. Związek wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Marszałek wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Podniósł, że - w sprawie - Związek działał jako organ I instancji i nie posiada w związku z tym legitymacji procesowej do skarżenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skargę należało oddalić albowiem stanowisko Związku nie podlega ochronie prawnej. Rozważania trzeba rozpocząć od wskazania, że skarga na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej była dopuszczalna na mocy art. 3 § 2 pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.) w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, tj. przed wejściem w życie - 15 lipca 2015 r. - ustawy nowelizacyjnej u.p.p.s.a. (ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. poz. 658)/. Pierwszy z wymienionych przepisów, w brzmieniu dotychczasowym, przewidywał bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis art. 34 § 2 u.p.e.a. stanowi zaś wprost, że zażalenie takie przysługuje na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów. Natomiast w obecnie obowiązującym stanie prawnym, tj. od 15 sierpnia 2015 r., na mocy znowelizowanego art. 3 § 2 pkt 3) u.p.p.s.a., skarga na postanowienie, którego przedmiotem jest stanowisko wierzyciela, znajduje się poza zakresem kognicji sądów administracyjnych i jest niedopuszczalna. Uzupełniająco wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 u.p.p.s.a. skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co w istocie oznacza, że przedmiotem skargi może być wyłącznie postanowienie wydane przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że skargą objęte jest postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów, wydane przez Marszałka Województwa D.. Na podstawie art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 164 ust. 9 u.p.w. w zw. z art. 178 u.p.w., organ ten należy uznać za organ wyższego stopnia w stosunku do organów organizacji społecznej powołanej do realizacji celu publicznego, jaką jest bez wątpienia Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Z.. A to z uwagi na fakt, że Marszałek Województwa nadzoruje i kontroluje działalność związków spółek wodnych. To zaś oznacza, że - na mocy art. 23 § 4 u.p.e.a. - Marszałek Województwa, jako organ sprawujący nadzór, sprawuje również kontrolę przestrzegania przez wierzycieli przepisów u.p.e.a. w toku czynności egzekucyjnych. Powyższe twierdzenia są niezbędne przy ocenie zasadności skargi, wniesionej przez Związek, w sytuacji, gdy z akt sprawy jasno wynika, że pełni on w postępowaniu egzekucyjnym rolę wierzyciela. Przede wszystkim trzeba zdefiniować wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odpowiedzi w tym zakresie udziela art. 1a pkt 13) u.p.e.a., stanowiący, że przez pojęcie "wierzyciela" należy rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Dalej zauważenia wymaga, że dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego skorelowana jest z pojęciem "interesu prawnego" (art. 50 § 1 u.p.p.s.a.). Jakkolwiek, samo ww. pojęcie nie zostało zdefiniowane ustawowo, to na potrzeby niniejszej sprawy można przyjąć, że oznacza ono istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Analiza definicji ustawowej "wierzyciela" prowadzi do wniosku, że - w sprawie -kompetencja do żądania realizacji obowiązku publicznoprawnego nie jest w żaden sposób powiązana z kategorią "interesu", czy to prawnego, czy to faktycznego. Co więcej, stwierdzić należy, że wierzyciel (Związek) jest podmiotem, który w postępowaniu egzekucyjnym nie działa w imieniu własnym lecz w imieniu i na rzecz podmiotu publicznoprawnego - Państwa lub samorządu terytorialnego. Nie sposób zatem przyjąć, że w przypadku wierzyciela zachodzi jakikolwiek związek między realizacją obowiązku publicznoprawnego a strefą indywidualnych praw i obowiązków, zwłaszcza, że - jak zostało to już powiedziane - działa on jedynie w imieniu podmiotu publicznoprawnego. Zatem, brak możliwości realizacji obowiązku publicznoprawnego w drodze egzekucji administracyjnej, na skutek uwzględnienia zarzutów zobowiązanego w drodze rozstrzygnięcia procesowego, nie rodzi po stronie wierzyciela interesu w jego skarżeniu. Nadto, wskazać trzeba na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., który wymienia podmioty uprawnione do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej, w przypadku, gdy wynikają one z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa. Jakkolwiek mowa w tym przepisie m.in. o organie lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, to jednak w żadnym wypadku interesu tego nie można utożsamiać z interesem prawnym - ma on jedynie charakter faktyczny. W niniejszej sprawie, wierzycielem jest związek spółek wodnych, uregulowany w art. 164 i nast. u.p.w. Wskazać należy, że sama spółka wodna została zdefiniowana w art. 164 ust. 1 u.p.w., który stanowi, że spółki wodne, z zastrzeżeniem ust. 2 (zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami poprzez prowadzenie działalności, z której zysk netto przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej) są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Spółki wodne, zgodnie z art. 164 ust. 3 u.p.w., tworzy się w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń wodnych służących do takich celów, jak zapewnienia wody dla ludności, ochrony wód, ochrony przed powodzią, melioracji wodnych, celów przeciwpożarowych, czy utrzymywania wód. Na mocy zaś art. 164 ust. 8 i ust. 9 u.p.w., spółki mogą się łączyć w związki, do których stosuje się odpowiednio przepisy o spółkach wodnych. Treść art. 164 u.p.w. prowadzi do wniosku, że spółki (związki) wodne są formą organizacyjną prawa publicznego (instytucją prawnoustrojową), albowiem realizują one zadania publicznoprawne określone w Prawie wodnym, w zakresie określonym w art. 164 ust. 3 u.p.w. (głównie w zakresie utrzymania urządzeń wodnych). Ich charakteru nie zmienia fakt, że stanowią one zrzeszenie osób fizycznych i prawnych, skoro ustawa jednoznacznie wskazuje, że ich celem jest zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Jakkolwiek żaden przepis Prawa wodnego nie ustanawia dla spółek (związków) wodnych kompetencji do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej - to kompetencję taką przewiduje, o charakterze procesowym, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym miejscu wskazać należy, że na podstawie art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przez "odpowiednie stosowanie" w doktrynie prawa administracyjnego rozumie się takie odesłanie do przepisów innego aktu prawnego, które - w zależności od okoliczności i specyfiki danego stosunku prawnego - zezwala na stosowanie przepisów tej ustawy wprost lub z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi ze wspomnianej specyfiki. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiują organu administracji publicznej. Jednakże, odwołując się do definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 3) k.p.a., przy uwzględnieniu różnic z postępowaniem egzekucyjnym, w tym art. 17 § 1 u.p.e.a., przewidującego załatwianie spraw dotyczących postepowania egzekucyjnego w drodze postanowienia, stwierdzić można, że są to również podmioty, inne niż ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane są do załatwiania spraw indywidualnych w postępowaniu egzekucyjnym w drodze postanowień. Wreszcie wskazać należy, że - na mocy art. 170 ust. 5 u.p.w. - do egzekucji składek członków spółki (związku) wodnej na rzecz jej działalności statutowej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. W konsekwencji, uznać trzeba, że związek spółek wodnych stanowi organ administracji publicznej w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec powyższego, nie ma podstaw aby uznać, że spółka (związek) wodna posiada własny interes prawny i nie jest organem administracji publicznej. Jak bowiem zostało to już zauważone, realizuje ona - w ramach własnej działalności - zadania publicznoprawne. Jest zatem organem administracji publicznej w sensie przedmiotowym (funkcjonalnym). W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że tożsamą dla definicji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego (oraz w ustawie o prowadzeniu egzekucji w administracji) definicję organu administracji publicznej należy przyjąć również na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak: Wojciech Chróścielewski (w:) System Prawa Administracyjnego, tom 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, s. 255, Warszawa 2014 r.) Oznacza to, że organ - będący organem administracji publicznej - jest podmiotem nie mającym własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 u.p.p.s.a. W związku z czym, jego skarga nie może korzystać z ochrony prawnej w postaci orzeczenia sądu administracyjnego. Stąd też, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., skargę należało oddalić w całości i orzec jak w sentencji wyroku. W tym miejscu wypada podkreślić, że skarga została oddalona a nie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a., jako niedopuszczalna, z uwagi na to, że kwestia interesu prawnego Związku wymagała merytorycznej analizy sprawy.