II SA/Rz 749/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T.B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej "WINB") z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej "P.b.") nakazał T.B. rozbiórkę garażu, usytuowanego na działkach nr 5/26 i 5/79, położonych w miejscowości N., gmina [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zobowiązał do niezwłocznego zawiadomienia organu o wykonaniu obowiązku rozbiórki garażu. Brak możliwości legalizacji kontrolowanego obiektu budowlanego wynikał z naruszenia przepisów technicznych regulujących odległość w jakiej może zostać usytuowany obiekt budowlany (garażu) od granicy działki sąsiedniej, wynikających z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej zwane "Rozporządzenie") Od powyższej decyzji odwołał się T.B. wskazując na niezasadność orzeczenia o rozbiórce. Garaż został wybudowany w 1969 r. przez jego ojca, natomiast odwołujący w 2000 r. wyremontował go i zaadaptował do swoich potrzeb. W chwili obecnej wykorzystuje go do przechowywania samochodu oraz jako pomieszczenie gospodarcze, nie zakłócając spokoju mieszkańcom bloku. Budynek nie posiada fundamentów i nie stwarza żadnego zagrożenia. WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a."), w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał T.B. rozbiórkę garażu o wym. 5,06 x 5,00 m zlokalizowanego na działkach nr 5/26 i 5/79, położonych w miejscowości N., gmina [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie, ale sentencja wymagała zreformowania w zakresie uzupełnienia wymiarów garażu i nieprawidłowego umieszczenia w niej obowiązku, zgłoszenia do organu I instancji faktu dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Z ustaleń organu wynikało, że do 2000 r. w miejscu obecnego garażu znajdował się znacznie mniejszy obiekt budowlany o wym. ok. 2,0 x 2,5 m, w którym ojciec T.B. przechowywał motor. W 2000 r. T.B. rozebrał ten obiekt i wybudował nowy garaż o wymiarach w rzucie 5,06 x 5,00 m, wysokości w kalenicy 2,60 m, o konstrukcji drewnianej, słupowej bez fundamentów, pokryty dachem o konstrukcji drewnianej, dwuspadowym, krytym blachą. Z zewnątrz od strony budynku nr 39 oszalowany jest deskami, z pozostałych stron obity blachą. Garaż usytuowany został na dwóch sąsiadujących ze sobą działkach tj. na działce nr 5/26 zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, będącej własnością właścicieli mieszkań znajdujących się w tym budynku oraz częściowo na działce nr 5/79, będącej własnością Gminy [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, jakim jest sporny garaż wymagały w świetle art. 28 ust. 1 P.b. uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie można go zakwalifikować ani do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29 P.b.) ani wymagających uzyskania zgłoszenia (art. 30 P.b.). W szczególności nie mieści się w kategorii budynków objętych regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie posiada bowiem fundamentów ani nie jest trwale związany z gruntem, a zatem nie stanowi budynku w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt.2 P.b. Nieuzyskanie przez inwestora T.B. pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego (ani niedokonanie zgłoszenia), a więc wybudowanie go w warunkach samowoli budowlanej, skutkowało koniecznością zastosowania procedury określonej w art. 48 P.b. Zgodnie z tą regulacją w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1 P.b.), zaś w przypadku, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 P.b.). Za prawidłowe uznał organ odwoławczy stanowisko organu I instancji o braku możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej w stosunku do spornego obiektu garażowego, ponieważ narusza on przepisy techniczne w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem określone w Rozporządzeniu. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 budynek na działce budowlanej w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości budowli od budynków, nie wynikają inne wymagania. Zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Ściana zachodnia garażu nie posiadająca otworów usytuowana jest natomiast w odległości 1,70 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr 5/25 i ok 2 m od granicy z działką nr 5/25, a więc z naruszeniem przytoczonych wyżej regulacji. Oznacza to brak możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej i konieczność wydania nakazu rozbiórki spornego garażu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Rzeszowie T.B. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w części nakazującej rozbiórkę garażu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego decyzja narusza art. 48 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że garaż został wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych. Podał, że obiekt został wybudowany przez jego ojca 1969 r. po uzyskaniu ustnej zgody ówczesnych mieszkańców bloku. Skarżący wyremontował go w 2000 r. i zaadaptował go do swoich potrzeb. W chwili obecnej wykorzystuje go do przechowywania samochodu, do wykonywania drobnych prac domowych i jako pomieszczenie gospodarcze. Nigdy nie korzystał z garażu w sposób zakłócający spokój mieszkańcom bloku, przestrzegał ciszy nocnej i nie prowadził w nim żadnej działalności gospodarczej. Budynek jest postawionym na gruncie i nie posiada fundamentów W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z innych przyczyn, niż te które zostały podniesione w jej treści. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, iż przedmiotem swej skargi T. B. uczynił decyzję organów nadzoru architektoniczno – budowlanego wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego tj. garażu położonego w miejscowości N., gmina [...], wybudowanego przez w/w bez wymaganego pozwolenia na budowę. WSA podziela ustalenia organów administracji w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących czasu oraz charakteru wykonanych robót budowlanych, a także zakwalifikowaniu ich jako samowoli budowlanej. W świetle zebranego materiału dowodowego skarżący wykonał w 2000 r. roboty budowlane polegające na budowie nowego obiektu budowlanego służącego do parkowania samochodu tj. garażu. Na wykonanie przedmiotowego obiektu, wymagane było w czasie prowadzonych robót jak i obecnie pozwolenie na budowę, o czym przesądza reguła wywodzącą się z art. 28 ust. 1 P.b. Tego obowiązku skarżący nie dochował, co słusznie zwróciło Organy w kierunku przepisów P.b. dotyczących samowoli budowlanej. WSA nie podzielił jednak kluczowej dla nakazu rozbiórki oceny organów obu instancji, co do tego, że w odniesieniu do przedmiotowego garażu nie może zostać wdrożona procedura legalizacyjna, ponieważ wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczne, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, nakaz rozbiórki został podyktowany niespełnieniem przesłanek wszczęcia procedury legalizacyjnej wyrażonych w art. 48 ust. 2 P.b. Powołany przepis stanowi: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Według Organów, ponieważ ściana garażu od strony zachodniej jest usytuowana jedynie w odległości ok. 2,00 m od granicy z działką o nr 5/25, to został w sposób nieodwracalny naruszony § 12 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia. Według tej regulacji, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Skład orzekający WSA uznaje za własne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27 marca 2012 r., II OSK 42/11, CBOSA, co do tego, że kwestia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w Rozporządzeniu, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 P.b., a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. Dlatego też, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów P.b., o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 w/w ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10, z 23 czerwca 2015 r. II OSK 2824/13, opubl. CBOSA). Organy obu instancji oprócz ustalenia, że garaż poprzez swe usytuowanie względem działki sąsiedniej narusza § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby dodatkowe istotne naruszenia pozostałych regulacji Rozporządzenia (np. przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej). Powołany przepis organy mogły uznać za normę techniczno- budowlaną, dopiero wówczas, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r. II SA/Wr 654/14, CBOSA). W rezultacie stwierdzonych okoliczności Sąd zobligowany był stwierdzić istotne dla określonego przez Organy wyniku sprawy naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. Z tej przyczyny przedwcześnie zastosowano przepis art. 48 ust. 1 P.b. nakazując skarżącemu rozbiórkę garażu. W istocie, nie wyjaśniono czy zaistniały podstawy do wszczęcia procedury legalizacyjnej samowolnie wybudowanego garażu zamieszczone w art. 48 ust. 2 P.b. Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić, że w sytuacji gdy stwierdzone odstępstwa od przepisów Rozporządzenia nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektów budowlanych, dla życia, zdrowia lub mienia, to w tym zakresie, stanowi to wystarczającą podstawę do legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Oczywiście dla rozpoczęcia właściwego postępowania legalizacyjnego konieczne jest także stwierdzenie pozostałych jego warunków (art. 48 ust. 2 P.b.), poprzez wyjaśnienie czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Stwierdzone wadliwości postępowania wyjaśniającego obligowały Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Uchylone decyzje nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku – art. 152 § 1 p.p.s.a.