II OSK 1235/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Po 743/16 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Po 743/16 oddalił skargę A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego i gospodarczo - garażowego na działce [...], położonej w S., przy ul. L. i ul. B. Decyzją z [...] 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uznał, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji. Zdaniem Sądu I instancji skarżący, który jest właścicielem działki sąsiedniej może być strona postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto wskazał, że późniejszy podział działki nie ma wpływu na zachowanie aktualności decyzji o warunkach zabudowy z [...] 2010 r., a tym samym możliwość jej zmiany w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w toku innego postępowania zakończonego decyzją Burmistrz K. z dnia [...] 2016 r., znak [...], który odmówił ustalenia dla inwestorów warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dla działki nr [...]. Powodem decyzji odmownej Burmistrza nie były bowiem względy dotyczące potrzeby zachowania ładu przestrzennego, ale fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] 2010 r. wydanej dla tych samych inwestorów i dla tożsamej inwestycji oraz wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej nie może być wydana na potrzeby postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., znak [...], w której Kolegium zaaprobowało stanowisko Burmistrza K. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, aby naruszenie przepisów § 3 do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu można było uznać za rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A. J. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Zdaniem skarżącego kasacyjnie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia do zarzutów, jak również do argumentów przytoczonych w skardze świadczą o naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się ani jednym zdaniem do następujących zarzutów: a) braku zgody stron, b) objęcia decyzją o warunkach zabudowy dwóch różnych budynków; 2. naruszenie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego traktowanego jak przepis prawa materialnego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji, zdaniem skarżącego, popełnił błąd subsumcji niewłaściwie uznając, że stan faktyczny (po podziale nieruchomości tj. działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...], przy braku zgody stron) umożliwiał zastosowanie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winny uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu. Innymi słowy istnieją powody i przesłanki do ponownego rozpatrzenia (zbadania) żądania strony skarżącej z dnia [...] 2016 r. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. Nr [...] z dnia [...] 2014 r., gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na tych podstawach wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Artykuł 155 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczył podstawową przesłankę dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną. Przesłanką jest zgoda strony postępowania w sprawie. Dla spełnienia tej przesłanki wymagane jest ustalenie stron, które brały udział w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Pozbawienie prawa udziału w postępowaniu jest kwalifikowane wadliwością procesową, która stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji. Ma to konsekwencje prawne dla związania zakresem podmiotowym stron postępowania w trybie zwykłym. W sprawie zarówno zakończonej decyzją Burmistrza K. z [...] 2010 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Burmistrza K. z [...] 2014 r. Nr [...] o zmianie decyzji z [...] 2010 r. Nr [...] przez zmianę geometrii dachu, skarżący nie brał udziału w postępowaniu. Nie można zatem zarzucić rażącego naruszenia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zmiana decyzji w tym trybie bez zgody stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością materialnoprawną wyliczoną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie prowadzi się postępowania dowodowego, a to oznacza że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie było zatem podstawy do zastosowania przez sąd administracyjny środka prawnego uchylenia decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.