II SA/Wr 775/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2017r. sprawy ze skargi M.W., I.H. – K. i W.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych - utwardzenia gruntu oddala skargę w całości. Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. M.W. oraz I.H.-K. i W.K. zawnioskowali o przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych przez M.K. i R.K. robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce nr 163/1, AM-0004 w B.K. przy ul. [...], obręb N.. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał w dniu 13 lipca 2015 r. oględzin, w trakcie których stwierdził, że część terenu działki nr 163/1 została utwardzona poprzez nasypanie gruzu budowlanego porozbiórkowego składającego się z cegieł, kamieni i gazobetonu oraz że inwestorzy posiadają pozytywną opinię Zarządu Dróg Powiatowych w K. na dokonanie remontu zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr 163/1 i zgłoszenie na utwardzenie działki przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Powiatowego w K.. Wykonany zjazd z drogi jest prowizoryczny i zostanie rozebrany i wybudowany na podstawie osobnych uzgodnień oraz pozwolenia na budowę. Ustalono także, że działka nr 163/1 jest - zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - działką budowlaną. Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych na terenie działki 163/1, AM-0004, obręb N. przy ul. [...] w B.K. polegających na utwardzeniu gruntu. Postanowieniem zaś z dnia [...] r. Nr [...] nałożył na M. i R.K. obowiązek przedłożenia wykonanej przez osobę uprawnioną w budownictwie - w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. - inwentaryzacji wykonanych robót. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwentaryzacja sprawdzi prawidłowość wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z zapisem określającym maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowy, tj. 60% powierzchni działki, oraz warunkami technicznymi. W wyznaczonym terminie M.K. i R. K. przedłożyli inwentaryzację budowlaną, która wykazała, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem, a powierzchnia utwardzona działki nr 163/1 wynosi 42% powierzchni działki. W związku z powyżej opisanymi ustaleniami PINB stwierdził, że postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce nr 163/1 wykonanych na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w K. stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.W., I.H.-K. i W.K., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 105 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem odwołujących organ pierwszej instancji nie przeprowadził przede wszystkim z własnej inicjatywy wyczerpującego postępowania dowodowego, poza nałożeniem obowiązku przeprowadzenia inwentaryzacji powierzchni utwardzenia w kontekście zgodności z planem miejscowym, pominął natomiast wszelkie wnioski dowodowe i zastrzeżenia zgłaszane przez pełnomocnika stron. Ponadto, organ uznał, że zachodzą przesłanki z art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia postępowania pomimo, że zobowiązany był sprawę rozpoznać merytorycznie. Zaskarżona decyzja wydana została ponadto z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.. Zamieszczenie w podstawie prawnej jedynie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. bez podania przepisu prawa materialnego, którego dotyczyło postępowanie, a w konsekwencji brak odniesienia w uzasadnieniu do konkretnych przepisów prawa materialnego, na podstawie którego prowadzone było postępowanie i wydana została decyzja, powoduje w istocie, że zaskarżona decyzja wydana została wręcz z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku organu, działka nr 163/1 nie jest działką budowlaną. Dla uznania, że działka gruntu jest działką budowlaną nie wystarczy bowiem jedynie ustalenie, że takie jej jest przeznaczenie w planie miejscowym. Po pierwsze zgodnie z ewidencją gruntów działka nr 163/1 jest gruntem rolnym o klasie użytków Ps IV, R IVa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym na dzień rozpoczęcia robót budowlanych na działce nr 163/1 - Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Po drugie działka gruntu, aby mogła zostać uznana za działkę budowlaną, musi posiadać legalny, a nie tylko nieformalnie istniejący zjazd z drogi publicznej. Tak więc skoro działka nr 163/1 w świetle obowiązujących przepisów nie była i nie jest działką budowlaną, jest natomiast gruntem rolnym, choć przeznaczonym zgodnie z planem miejscowym pod określoną zabudowę, dla jej utwardzania niezbędne było i jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ nie uwzględnił zgłaszanych przez pełnomocnika stron wniosków dowodowych wnoszonych zastrzeżeń, że działka nr 163/1 nie jest działką budowlaną, gdyż nie posiada legalnego dostępu do drogi publicznej, czego dowodem jest to, że dopiero w trakcie toczącego się postępowania inwestorzy wystąpili do zarządcy drogi powiatowej w trybie art. 29 ustawy drogach publicznych o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego (a więc nie o zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny). Ponadto organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie uwzględnił również zastrzeżeń wniesionych pismem z dnia 18 stycznia 2016 r., w tym zastrzeżeń do przedłożonej przez inwestorów w dniu 31 grudnia 2015 r. inwentaryzacji budowlanej, gdzie w pkt. 6 - opis obiektu, wbrew faktom zawarto twierdzenie, że cyt. "działka przylega do drogi publicznej powiatowej [...]. Działka posiada istniejący zjazd na działkę (?). Na podstawie decyzji nr [...] Zarządu dróg Powiatowych w K. trwa aktualnie opracowanie projektu budowlanego i procedura uzyskania zgody na przebudowę zjazdu zgodnie z wymieniona wyżej decyzją.". Pełnomocnik załączył uprzednio do pisma z dnia 4 grudnia 2015 r. kopię pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia 25 listopada 2015 r., z którego wynika, że dopiero w dniu 7 września 2015 r. został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a już 10 września 2015 r. wydana została decyzja Nr [...] zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego. Organ w trakcie prowadzonego postępowania nie ustalił także dla jakiego zamierzenia inwestycyjnego inwestorzy utwardzają działkę nr 163/1, pomimo to że właściciele sąsiednich nieruchomości zostali powiadomieni przez inwestorów, że będzie tam budowana baza dla samochodów ciężarowych. Ponadto, zaskarżona decyzja również z innych przyczyn narusza prawo. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji postępowanie winno było zakończyć się orzeczeniem merytorycznym, a nie formalnym - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Nawet jeżeli zdaniem organu pierwszej instancji roboty budowlane zostały wykonane poprawnie i nie wymagają orzeczenia działań naprawczych lub wszczęcia procedury w zakresie samowoli budowlanej, nie powoduje to jednak bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 K.p.a. i nie stanowi przesłanki do jego umorzenia. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja podlegała zgłoszeniu właściwemu organowi zgodnie z regulacją art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. W odniesieniu do odwołania złożonego przez strony postępowania DWINB stwierdził natomiast, że nie ma ono wpływu na toczącą się sprawę, nie zgadzając się z podniesionymi w odwołaniu zarzutami naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.. Organ odwoławczy nie zgodził się również w zarzutem naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1-2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ustawy - Prawo budowlane z powodu, że realizacja utwardzenia terenu na działce nr 163/1 poprzedziło skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót w Starostwie Powiatowym w K.. Ponadto, działka gruntu, aby mogła zostać uznana za działkę budowlaną, musi posiadać zjazd z drogi publicznej. W aktach sprawy jest pismo Zarządu Dróg Powiatowych w K. (8 stycznia 2015 r.) z którego wynika, że działka nr 163/1 posiada legalny zjazd z drogi powiatowej. Organ wyjaśnił przy tym, że ustawa - Prawo budowlane nie podaje konkretnej definicji działki budowlanej. Przyjmuje się jednak, że jeżeli działka oznaczona jest w ewidencji gruntów jako rolna - to jednak nie jest automatycznie gruntem rolnym. Działka może w ewidencji figurować jako rolna, natomiast jeśli w planie miejscowym jest oznaczona jako "działka zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", to i tak ma status działki o przeznaczeniu pod zabudowę. Mając powyższe na uwadze DWINB wskazał, że brak naruszenia norm ustawy - Prawo budowlane, tak jak w badanej sprawie stanowi niewątpliwie podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M.W., I. H.-K. i W.K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. przez prowadzenie postępowania z naruszeniem wszystkich zasad, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiekt pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia; art. 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; art. 107 § 3 K.p.a. przez lakoniczne uzasadnienie decyzji, z pominięciem obligatoryjnych składników tego uzasadnienia; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji organu pierwszej instancji i całkowite pominięcie zarzutów odwołania, co spowodowało nierozpoznanie oraz nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ustawy - Prawo budowlane, tj. w dniu dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki nr 163/1. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi m.in., że organ pierwszej instancji nie analizował w ogóle, pomimo zarzutów pełnomocnika stron, czy działka nr 163/1 jest działką budowlaną, czy w sprawie wymagane było pozwolenie na budowę i jaka inwestycja ma powstać na utwardzonym gruncie. Wyłącznie na podstawie inwentaryzacji budowlanej (bez wstrzymania robót) stwierdził, że skoro powierzchnia utwardzona działki wynosi 42 % powierzchni działki, inwestycja ta jest zgodna z planem. Organ odwoławczy zaś nie dokonał analizy sprawy, a tym bardziej wnikliwej, gdyż całkowicie zlekceważył zarzuty odwołania dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Ponadto, w lakonicznym uzasadnieniu stwierdził, powołując się ogólnikowo na przepisy Prawa budowlanego, że inwestycja podlegała zgłoszeniu i że w sprawie nie było wymagane pozwolenie na budowę, ale dlaczego organ tak twierdzi i dlaczego nie rozważał zarzutów strony, już nie uzasadnił. Organ odwoławczy również - wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie - zaakceptował bezkrytycznie orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane z pominięciem zgłaszanych wniosków dowodowych, jak również nie podjął się uzupełnienia materiału dowodowego z własnej inicjatywy. Organ odnosząc się do zarzutu skarżących, że działka nr 163/1 nie jest działką budowlaną, całkowicie pominął, że Zarząd Dróg Powiatowych w K. pismem z dnia 25 listopada 2015 r. w istocie zaprzeczył swemu poprzedniemu stwierdzeniu, gdyż z pisma tego wynika, że dopiero w dniu 7 września 2015 r. został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a 10 września 2015 r. została wydana decyzja w tym przedmiocie. Gdyby bowiem istniał legalny zjazd, to zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych inwestor ubiegałby się o zgodą na przebudowę zjazdu, a nie na jego lokalizację i budowę. Zdaniem skarżących utwardzanie gruntu na działce, która nie była działką budowlaną (pomimo przeznaczenia jej w planie na cele budowlane) oraz ubieganie się o lokalizację zjazdu publicznego (a więc na cele nieokreślonej działalności gospodarczej) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zachodziły więc przesłanki do wstrzymania robót i wszczęcia postępowania naprawczego, a nie do umorzenia postępowania. Tym samym organ pierwszej instancji poprzestając jedynie na kontroli formalnej, polegającej na ustaleniu, że dokonano zgłoszenia i Starosta Powiatowy nie wniósł sprzeciwu, naruszył obowiązek wynikający z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane do kontroli przestrzegania prawa budowlanego. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję PINB, nie skorygował ani decyzji organu pierwszej instancji, jak również sam nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień, mając na względzie, że niewniesienie sprzeciwu również powinno podlegać merytorycznemu badaniu, czy nie zachodziły przesłanki do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a działania inwestora nie zmierzało do obejścia prawa. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa powyżej, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "Pr.bud.", wszczętego w związku z pismem skarżących z dnia 25 czerwca 2015 r.. To zaś uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki oznaczonej geodezyjnie nr 163/1 AM-0004 obręb N. położonej w B.K. przy ul. K.. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w K. – 8 stycznia 2015 r.) M. i R.K. dokonali na podstawie art. 29 i art. 30 Pr.bud. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki nr 163/1 (termin rozpoczęcia robót budowlanych - 7 luty 2015 r.). Starosta nie wniósł sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. Jednakże w związku z wnioskiem skarżących z dnia 25 czerwca 2015 r. PINB przeprowadził w dniu 13 lipca 2015 r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, że część terenu działki nr 163/1 została utwardzona poprzez nasypanie gruzu budowlanego porozbiórkowego składającego się z cegieł, kamieni i gazobetonu. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Pr.bud. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia wykonaną przez osobę uprawnioną w budownictwie - w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. - inwentaryzacji wykonanych robót. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia gruntu na działce nr 163/1 wymaga sprawdzenia zgodności wykonanych robót z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z zapisem określającym maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowy, tj. 60 % powierzchni działki. Żądaną inwentaryzację budowlaną, opracowaną w grudniu 2015 r., dotyczącą utwardzonej powierzchni działki nr 163/1 inwestorzy dostarczyli w dniu 31 grudnia 2015 r.. Stąd też organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą w oparciu o dyspozycję art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych - utwardzenia gruntu na działce nr 163/1 – wykonanych na podstawie zgłoszenia do właściwego organu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], której podjęcie - w ocenie Sądu - w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym było w pełni prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr.bud.. Wskazane w art. 29-31 Pr.bud. obiekty i roboty zwolnione z obowiązku uzyskania na ich realizację pozwolenia na budowę stanowią katalog zamknięty, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - wymagały dokonania zgłoszenia. Takie zgłoszenie zostało dokonane w niniejszej sprawie w dniu 8 stycznia 2015 r.. Należy jeszcze zauważyć, że w konsekwencji dokonanych przez organ pierwszej instancji czynności ustalono, że działka nr 163/1 jest działką budowlaną. Ponieważ Pr.bud. nie definiuje pojęcia "działki budowlanej" należy sięgnąć do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Zgodnie z jej art. 2 pkt 12 przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w B.K. z dnia 27 kwietnia 2002 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]) działka nr 163/1 częściowo objęta jest terenem oznaczonym symbolem 3.1-3.5 MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, częściowo - terenem oznaczonym symbolem 7.1.-7.11 PBS/U - tereny zabudowy produkcyjnej, alternatywnie usługowe; warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w zależności od złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy określać w oparciu o ustalenia § 4 ust. 4 lub 8 niniejszej uchwały. Dla terenów 3.1-3.5 MN/U plan przewiduje: 1) Przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo-usługowa lub usługowa, z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią urządzoną. 2) Przeznaczenie dopuszczalne - drobna produkcja o charakterze nieuciążliwym. 3) Zabrania się lokalizowania obiektów i urządzeń usługowych lub hodowlanych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. 4) Ustala się obowiązek lokalizacji niezbędnych dla funkcjonowania obiektu miejsc parkingowych w granicach własności. 5) Ustala się możliwość zabudowy maksymalnie do 60 % powierzchni działki budowlanej. Uwzględniając powyższe przepisy i zapisy planu należało stwierdzić, że działka nr 163/1 jest działką budowlaną - spełnia bowiem wszystkie wymagania określone w powołanej wyżej definicji, zaś w planie miejscowym została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową lub usługową, z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią urządzoną. Ponadto należy zauważyć, że aby uznać działkę za działkę budowlaną konieczne jest, aby posiadała ona "dostęp do drogi publicznej", a nie jak wskazują skarżący "legalny zjazd z drogi publicznej". Niezasadne jest zatem stwierdzenie skarżących, że utwardzanie gruntu na działce nr 163/1 wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Nie było zatem również przesłanek do wstrzymania robót i wszczęcia postępowania naprawczego. Tym samym zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 Pr.bud. oraz art. 105 § 1 K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Należy tutaj jeszcze podkreślić, że skoro ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Jeżeli ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić - jak twierdzą w odwołaniu skarżący - że jest to inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę tylko dlatego, że utwardzony teren jest wykorzystywany jako baza dla samochodów ciężarowych. Jeżeli na utwardzonej powierzchni gruntu - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. - mogą parkować samochody to jeszcze nie oznacza, że jest to parking. Dokonując zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. ustawodawca nie wymaga od inwestora wyjaśnienia, w jakim celu i z jakim przeznaczeniem ten chce wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. Nie można kwestionować robót budowlanych wykonanych w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud., po prawidłowym dokonaniu zgłoszenia (bez sprzeciwu) w zależności od tego, jakie będzie następnie przeznaczenie tak utwardzonej powierzchni gruntu działki, gdyż to nie wynika z żadnego przepisu. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tym samym organ pierwszej instancji nie był zobligowany – jak podnoszą skarżący – analizować jaka inwestycja ma powstać na utwardzonym gruncie. Odnosząc się zaś do zarzutów zlekceważenia przez organ odwoławczy zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak również i prawa materialnego, należy zauważyć, że nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze, że naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy wykazać istotności tego wpływu, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Nie można również uznać za uchybienie wpływające na wynik sprawy nierozpatrzenie wszystkich wniosków dowodowych przez organ pierwszej instancji ani też nierozpoznanie w decyzji organu drugiej instancji zarzutów odwołania, bez wykazania jaki wpływ te okoliczności miałyby na wynik sprawy. A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący poza sformułowaniem powyższych zarzutów nie wykazali jaki wpływ mają one na rozstrzygnięcie sprawy. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została dokonana przez organ odwoławczy, tylko że różni się ona zasadniczo od oceny dokonanej przez skarżących. Zdaniem Sądu nie było zatem podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego – materiał ten jest pełny. Tym samym również zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie w sposób wszechstronny wyjaśniły okoliczności sprawy i podjęły wszelkie czynności pozwalające na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a..