II SA/Po 656/16

Dnia 1 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi E. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia lipca 2016 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia marca 2016 roku PINB na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej P.b.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23-j.t.) nakazał E. C. – właścicielce nieruchomości (działka nr [...]) rozbiórkę części budynku zamieszkania zbiorowego zlokalizowanego na terenie ww. nieruchomości (części oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku nr [...] do decyzji). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nieruchomość stanowi działkę geodezyjną nr [...] nr ark. [...] oraz, że jej właścicielem jest E. C. Organ dokonał analizy zebranego w sprawie materiału i uznał, że zasadnicza cześć omawianego budynku (oznaczona kolorem czerwonym na załączniku nr [...] do decyzji) została wybudowana w 2 połowie lat 70-tych XX wieku i, że następnie po 1 stycznia 1995 r. (dokładnej daty nie ustalono), dokonano rozbudowy ww. budynku o część oznaczoną kolorem zielonym na załączniku nr [...] do decyzji, tj. do stanu aktualnie istniejącego. Ponadto na podstawie zebranych materiałów, uznano, że omawiany budynek jest budynkiem zamieszkania zbiorowego wykorzystywana na hotel. Budowa przedmiotowego obiektu, bez pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 P.b. Ponieważ jednak zasadnicza cześć omawianego budynku (oznaczona kolorem czerwonym na załączniku nr [...] do niniejszej decyzji) została wybudowana w drugiej połowie lat 70-tych XX wieku -. przed 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie P.b., to zgodnie z art. 103 ustawy, zastosowania nie ma art. 48, lecz przepisy wcześniejsze, tj. ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami). Organ stanął na stanowisku, że w świetle art. 37 i 40 p. b. z roku 1974 koniecznym stało się ustalenie czy przedmiotowa zabudowa (oznaczona kolorem czerwonym na załączniku nr [...] do niniejszej decyzji), narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji zachodziłaby konieczność wydania przewidzianego w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu rozbiórki. Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie, który zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę niż zabudowa będąca budynkiem zamieszkania zbiorowego a mianowicie przewiduje zabudowę mieszkaniową połączoną z usługami. Tych ustaleń organ dokonał na podstawie analizy trzech planów zagospodarowania przestrzennego w okresie od powstania samowoli budowlanej do chwili wydania decyzji. Wskazał, że istotne znaczenie dla wyznaczenia obowiązującego stanu prawnego ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., która nie stoi w sprzeczności z praktykowaną na etapie stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadą ustalania przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są samowolnie wybudowane obiekty budowlane, na podstawie planów (przepisów) zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie orzekania. Uchwała ta wskazuje co prawda, że w postępowaniu w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych należy uwzględnić przeznaczenie terenu istniejące od daty budowy obiektu, jednakże nie wskazuje jak owo uwzględnienie ma wyglądać, a w szczególności jaki ma mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Uchwała ta, zdaniem organu, nie prezentuje stanowiska, aby zapisy planów archiwalnych (oczywiście o ile zawierają postanowienia korzystniejsze dla samowolnego obiektu) miały przesądzać o możliwości legalizacji tych obiektów, tj. miały prymat nad aktualnymi, a więc obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała wskazuje także, że przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których jest mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Zawarte w tej uchwale sformułowanie, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, nie może i nie przeczy wyrażonej wyżej ogólnej zasadzie. W realiach niniejszej sprawy przedmiotowa inwestycja została wybudowana na terenie, który zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi poprzednio (od daty budowy - druga połowa lat 70-tych XX wieku), przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę niż zabudowa o charakterze budynku zamieszkania zbiorowego. PINB ustalił więc, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność nakazania rozbiórki zasadniczej części omawianego budynku (oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku nr [...] do niniejszej decyzji), z uwagi na ziszczenie się pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek, uregulowanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. sprzeczności istniejącej zabudowy z aktualnie obowiązującymi przepisami poświęconymi planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennemu. Ww. zabudowa narusza postanowienia wskazanego wyżej aktualnego aktu prawa miejscowego. Pismem datowanym na marca 2016 r. skarżąca E. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1. (...) poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do błędnego przyjęcia, że na terenie [...] nie jest możliwa zabudowa mieszkalno-usługowa w formach innych, niż określone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 2. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 § 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku zlokalizowanego na terenie nieruchomości (dz. nr [...], ark. [...]). 3. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku poprzez niewydanie przez organ decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmiany konstrukcji dachu budynku na dach stromy, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami z uwagi na niewystąpienie przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Uzasadniając wyjaśniła, że budynek pełni funkcje mieszkalne dla rodziny skarżącej, a nadto, że prowadzona jest w nim zarejestrowana działalność gospodarcza w zakresie świadczenia usług noclegowych. Budynek ten łączy zatem w sobie funkcję mieszkalną z usługową, co oznacza, iż pozostaje zgodny w zakresie swej funkcji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zgodnym z przepisami prawa takie działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej, które prowadzi do zakwestionowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonania jego interpretacji i przeprowadzenia wykładni, której rezultat pozostaje w sprzeczności z prawidłowo wyinterpretowanymi treściami. Przy tym należy pamiętać, że ewentualne wątpliwości powinny być zawsze rozstrzygane na korzyść strony postępowania. Nadto nie jest przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o rozbiórce budynku, jak wskazuje organ, niezgodna z przepisami planistycznymi geometria dachu budynku objętego postępowaniem. Nie są także zgodne z prawdą – w opinii skarżącej – twierdzenia organu wskazujące, iż budynek skarżącej jest posadowiony niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Zauważyć należy, iż zapisy planu w żaden sposób nie definiują legalnie pojęcia "obowiązującej linii zabudowy", ale również nie wskazują, by lokalizowanie budynku musiało być przez to styczne do tychże linii. Tym samym, brak jest przeszkód do sytuowania budynku w środkowej części działki, jednak tak, by wyznaczona linia zabudowy nie została przekroczona. Budynek skarżącej jest zlokalizowany w środkowej części działki i nie przekracza linii zabudowy, w związku z czym jego posadowienie jest zgodne z planem w zakresie linii zabudowy. Poza tym organ nie rozważył jednak możliwości, wobec niezaistnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia budynku skarżącej do stanu zgodnego z przepisami, zgodnie z treścią art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Takie plany ujawnił przed organem zmarły mąż skarżącej. Decyzją z dnia lipca 2016 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia marca 2016 r. nakazującą skarżącej – właścicielce nieruchomości (działka nr [...], ark. [...]), rozbiórkę części budynku zamieszkania zbiorowego, zlokalizowanego na terenie ww. nieruchomości (części oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku nr [...] do tejże decyzji). Organ odwoławczy wskazał, że przywołane wyżej postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 28 czerwca 2015 r., a zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity z 2013r., poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015r. Z tym dniem bowiem weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 443) która w art, 6 ust. 1, stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Następnie należało ustalić, czy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który jest przeznaczony pod zabudowę i to tego rodzaju co samowola budowlana. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na omawianym terenie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z dnia października 2003r. Nieruchomość oznaczona jest w planie symbolem [...] Szczegółowe ustalenia dla ww. terenu są zawarte w § 5 wypisu ww. planu. Przy czym w dniu stycznia 2014 r. do organu powiatowego wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta z dnia stycznia 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budynku, z przeznaczeniem na działalność gospodarczą - wynajem pokoi, zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia tego dokumentu wynika między innymi, iż wskazana inwestycja (budynek pod wynajem pokoi) jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie: funkcji zabudowy, obowiązującej linii zabudowy i geometrii dachów. Organ odwoławczy wskazywał również, że organ I instancji przeanalizował postanowienia planów obowiązujących na przedmiotowym terenie do II połowy lat 70-tych XX wieku. Analiza pierwszego ze wskazanych planów wykazała, że przedmiotowa nieruchomość została ujęta w jednostce Bilansowej "[...]" - jest to jednostka położona w III strefie miejskiej, poza zasięgiem miejskiej sieci wod.-kan., przewidziana w planie perspektywicznym pod intensywną uprawę ogrodniczą, w części północnej jednostki przewiduje się adaptowane tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności oraz dwa zespoły osiedli rolniczych w części południowej. Z analizy drugiego z ww. planów wynika, iż przedmiotowa działka została ujęta w rejonie strukturalnym "[...]" - jest to rejon wielofunkcyjny w przewadze funkcji mieszkaniowo - przemysłowej, zawiera w swoim obszarze znaczne tereny rolne i ogrodniczo - sadownicze. Lokalizowany tutaj przemysł ze względu na bliskie sąsiedztwo z terenami mieszkaniowymi nie może mieć charakteru szkodliwego ani uciążliwego, przedmiotowa działka jest położona w jednostce strukturalnej, dla której przewiduje się funkcję podstawową - rolnictwo (uprawy intensywne sądowniczo ogrodnicze, adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach rolnych). Natomiast analiza trzeciego ze wskazanych wyżej planów wykazała, że nieruchomość znajduje się w rejonie określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej o różnym stopniu intensywności. Organ odwoławczy wywnioskował, że przedmiotowa inwestycja została wybudowana na terenie, który zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także planami zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi poprzednio, przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, niż zabudowa o charakterze budynku zamieszkania zbiorowego. Jednocześnie podkreślił, iż zasadnicza część omawianego budynku (oznaczona na załączniku nr [...] do decyzji organu I instancji dla M. P. - kolorem czerwonym) została wybudowana w II połowie lat 70-tych XX w i, że następnie po 1 stycznia 1995r., dokonano rozbudowy ww. budynku, tj. do aktualnego stanu. Skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia lipca 2016 r. – która to decyzja utrzymuje w mocy decyzję PINB z dnia marca 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, polegające na rażącym naruszeniu przepisu § 5 ust. 3 pkt 5 i 7 w zw. z ust. 4 uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do błędnego przyjęcia, że na terenie [...] nie jest możliwa zabudowa mieszkalno-usługowa w formach innych, niż określone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które ma wpływ na wynik spraw, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – P. b. i w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku poprzez niewydanie przez organ decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmiany konstrukcji dachu budynku na dach stromy, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami z uwagi na niewystąpienie przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.; 4) naruszenie przepisów postępowania, które ma wpływ na wynik sprawy, polegające na rażącym naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. gdyż nie zostały przedsięwzięte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, Organ II instancji nie ustosunkował się do kluczowych kwestii podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu z dnia marca 2016r., na skutek czego doszło do naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli; 5) naruszenie przepisów postępowania, które ma wpływ na wynik sprawy, polegające na rażącym naruszeniu przez Organ przepisów art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, iż budynek skarżącej nie jest obiektem zamieszkania zbiorowego, lecz budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z funkcją usługową polegającą na świadczeniu usług noclegowych oraz, że służy skarżącej oraz jej rodzinie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu do swojej decyzji organ odwoławczy praktycznie w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu z dnia marca 2016r. Konsekwencją tego uchybienia jest naruszenie przez Organ II instancji § 5 ust. 3 pkt 5 i 7 w zw. z ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż budynek jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji. Budynek zlokalizowany jest na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako [...] — tereny budownictwa mieszkaniowego. Na terenie tym budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej, mogą mieścić również pomieszczania pomocnicze np. gospodarze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą osiedla, z zakazem produkcji. Choć wprowadzono dla terenów [...] i [...] zakaz lokalizacji usług w innej formie niż przytoczone powyżej (§ 5 ust. 3 pkt. 5-7 m.p.z.p. ), to powyższe ograniczenia nie dotyczą jednak terenu oznaczonego symbolem [...], co oznacza, że można na nim dowolnie lokować usługi. Nadto organ odwoławczy całkowicie pominął argumenty skarżącej w zakresie zgodności budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii zabudowy. Jak już zostało to wskazane przez skarżącą w toku niniejszej sprawy, zapisy mpzp w żaden sposób nie definiuje legalnie pojęcia "obowiązującej linii zabudowy" ale również nie wskazuje, by lokalizowanie budynku musiało być przez to styczne do tychże linii. Tym samym, brak jest przeszkód do sytuowania budynku w środkowej części działki, jednak tak, by wyznaczona linia zabudowy nie została przekroczona. Wskazać należy, iż budynek skarżącej jest zlokalizowany w środkowej części działki i nie przekracza linii zabudowy, w związku z czym jego posadowienie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii zabudowy. Poza tym zdaniem skarżącej, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, poprzez nakazanie skarżącej rozbiórkę budynku, w sposób rażący naruszyły zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Wydanie nakazu rozbiórki Budynku jest środkiem najbardziej dotkliwym dla skarżącej i absolutnie nieadekwatnym do istniejącego stanu niezgodności budynku z ustaleniami mpzp. Niezgodność budynku przejawiała się wyłącznie w istniejącej geometrii dachu, który to obecnie jest płaski, jednakże skarżąca zamierza przebudować go na dach stromy — zgodny z mpzp. Gotowość taką deklarował w toku niniejszego postępowania, nieżyjący już mąż skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko dotychczas wyrażone w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. Nr 2016 r. , poz. 1066 ) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.– dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "Inspektor Wojewódzki") z lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB (dalej w skrócie: "Inspektor Powiatowy") z 1 marca 2016 r. dotycząca rozbiórki wyżej opisanego budynku. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, iż przedmiotowy budynek (oznaczono kolorem czerwonym na złączniku graficznym do decyzji organu I instancji) został wybudowany w II połowie lat 70-tych ubiegłego wieku bez stosownego pozwolenia na budowę. Jak stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2106, poz. 280 ze zm.) obiekt budowlany wybudowany bez stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlega rozbiórce, z tym zastrzeżeniem, iż w świetle art. 103 ust. 2 tej ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, z uwagi na datę budowy przedmiotowego budynku organy obu instancji słusznie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolei art. 40 tej ustawy stanowi, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie organów obu instancji, w rozpoznawanej sprawie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem przedmiotowy budynek zrealizowano niezgodnie z obowiązującym aktualnie oraz obowiązującymi wcześniej na tym terenie ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż wykładnia cytowanego przepisu – mając na uwadze to, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja) – musi być dokonywana ściśle, przez co nie może być dokonywana rozszerzająco. Z tego też względu nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Skoro według cytowanego przepisu nakaz rozbiórki nastąpić mógłby jedynie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, oznacza to, że nie każda samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować może nakazem rozbiórki na omawianej podstawie. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady (np. samowola dokonana została na terenie wyłączonym z zabudowy w ogólności) lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju (np. zrealizowano budynek rekreacyjny na terenie przeznaczonym pod zabudowę produkcyjną) (por. wyrok WSA w Lublinie z 11 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Lu 418/11 – o publ. na stronie internetowej: bazy CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, zauważyć należy, iż za zasadnością zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mogła przemawiać niezgodność przedmiotowego budynku w odniesieniu do obwiązujących przepisów planu miejscowego dotyczących linii zabudowy i geometrii dachu. Zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia, iż budynek ten został zrealizowany na terenie co do którego plan miejscowy wyklucza możliwość lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, lub wyklucza możliwość zabudowy o takiej funkcji. Sąd stwierdził, iż organy obu instancji dokonując oceny zgodności przedmiotowego budynku z obowiązującymi dla danego terenu przepisami planowania przestrzennego, prawidłowo przeprowadził analizę nie tylko aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także analizę przepisów o planowaniu przestrzennymi obowiązujących na tym terenie od czasu wybudowania przedmiotowego budynku. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. II OPS 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, zwłaszcza, gdy obowiązujące w chwili realizacji samowoli przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczały tego rodzaju zabudowę. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na tym terenie od momentu realizacji obiektu do czasu uchwalenie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. nie przewidywały na tym terenie lokalizacji obiektów o przeznaczeniu usługowym – wynajem pokojów gościnnych. Odnosząc się do zapisów aktualnie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważyć należy, iż przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 3 pkt 1 tego planu przedmiotem ustaleń planu są tereny budownictwa mieszkaniowego, oznaczone na rysunku planu symbolem [...], [...]. Przepis § 5 ust. 2 przewiduje , iż dla terenów budownictwa mieszkaniowego [...] i [...] ustala się prawo budowy, przebudowy i rozbudowy: 1) domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych, mieszczących się w gabarytach zabudowy określonych w ust. 3 pkt. 9) - 12) oraz budynków pomocniczych, 2) urządzeń towarzyszących: dojść, dojazdów, obiektów małej architektury, ogrodów przydomowych i ogrodzeń. Zatem funkcją podstawową budynków położnych na tym terenie jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Niemniej zgodnie z planem budynki mieszkalne na tych terenach obok funkcji podstawowej, mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze np. gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą osiedla, z zakazem produkcji (§ 5 ust. 3 pkt 5 powołanego planu miejscowego). Ponadto pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą one być większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku (§ 5 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego). Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 7 powoływanego planu wprowadza się zakaz lokalizacji usług w innej formie niż określona w pkt. 5) i 6), za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem [...]. Budynek, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie znajduje się na terenie oznaczonym w powoływanym planie miejscowym symbolem [...], co oznacza, iż na tym terenie dopuszczalne jest lokalizowanie usług w innej formie (w tym o innym charakterze) niż ściśle wymienione w (§ 5 ust. 3 pkt 5). W ocenie Sądu nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby w świetle wyżej przytoczonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuścić lokalizację budynków mieszkalnych wyposażonych w pomieszczenia pomocnicze przeznaczone na świadczenie usług noclegowych. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie, z zwłaszcza protokołów kontroli przedmiotowego obiektu ( z dna marca 2013 r. oraz października 2013 r. ) jak też oświadczeń E. C. z grudnia 2013 r. wynika, iż cały przedmiotowy budynek pełni funkcje usługową - znajdują się w nim pokoje gościnne. Strona nie wykazała, aby po 2013 r., doszło do zmiany funkcji przedmiotowego budynku chociaż podnosi, iż budynek ten wykorzystuje na własne cele mieszkaniowe, z funkcją usługową. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Budynek nie spełnia warunków tej definicji. Sąd pragnie jeszcze raz zwrócić w tym miejscu uwagę na pogląd wyrażony także w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. II OPS 2/13 i dotyczący wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., iż w literaturze oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red Z. Niewiadomskiego, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 516, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2, wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 15, m. in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA) podkreśla się, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Dlatego też wykładnia przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna zużyć tym celom. Należy także przypomnieć, iż w świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wtoku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dlatego też zdaniem Sądu, jeżeli okoliczności danej sprawy wskazują, iż mimo niezgodności funkcji danego obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami o planowania przestrzennego, możliwe jest, relatywnie niewielkim nakładem inwestycyjnym, dostosowanie danego obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, to organ nadzoru budowlanego winien rozważyć zastosowanie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i nakazać wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, jednak aby rozważyły one celowość zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, aktualny charakter (budynek zamieszkania zbiorowego złożony z dwóch lokali, wyposażony w infrastrukturę i media niezbędne dla stałego pobytu ludzi ) oraz parametry budynku są na tyle zbliżone do budynku o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, iż potencjalnie możliwie jest dokonanie, stosunkowo niewielkim nakładem, zmiany funkcji tego budynku na zgodny z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a c, zaskarżoną decyzje jako wydaną z naruszeniem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, a dotyczącą restytucyjnego celu postępowania legalizacyjnego, rozważyć zasadność nałożenia na inwestora nakazów o których mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w celu dostosowani przedmiotowego budynku do funkcji zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).