I SA/Gd 1521/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi ,,A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt [....] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. Decyzją z dnia 21 października 2015 r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), zwanej dalej u.f.p., ustalił wartość dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Województwa [...] przez A Spółka Jawna [...](zwanej dalej Spółką, skarżącą), w kwocie 638.126,46 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 8a ust. 1a, 2 i 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1138 ze zm.), spółka zawierała z samorządem Województwa [...] umowy określające zasady przekazywania dopłat do biletów ulgowych. Zgodnie z postanowieniami tych umów, dopłaty naliczone przez przewoźnika podlegają sprawdzeniu, a dopłaty pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają niezwłocznemu zwrotowi do budżetu Województwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w trybie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Organ wskazał, że kontrolą objęto okres od sierpnia 2011 r. do czerwca 2014 r. Z ustaleń wynikało, że skarżącej nie przysługiwało uprawnie do otrzymania dopłat do zakupionych przez gminy biletów z 78% ulgą, nastąpiły przypadki bezpodstawnego wystawienia biletów miesięcznych z ww. ulgą, jak i biletów ulgowych. Organ stwierdził także nienależne pobranie dopłaty do biletu, już wcześniej wystawionego. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 15, art. 61 § 4, art. 77, art. 81, art. 80 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, bowiem przepisy prawne nie przewidują kompetencji dla organów jednostek samorządu terytorialnego do orzekania w drodze decyzji w sprawie zwrotu nienależenie pobranych dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. W sprawach tych właściwą drogą jest droga powództwa cywilnego. Dalej strona zarzuciła, że organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania ani nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nie ustalił też w sposób precyzyjny zaistnienia przesłanek uzasadniających zwrot dotacji. Decyzją z dnia 3 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że podczas wydania decyzji doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co skutkowało jej uchyleniem. Organ pierwszej instancji zaniechał formalnego wszczęcia postępowania oraz nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, naruszając tym samym art. 61 § 1, art. 10, art. 7 i art. 80 k.p.a. Ponadto Kolegium stwierdziło, że podstawą ustaleń organu pierwszej instancji powinna być realizacja postanowień umowy dotyczącej zasad przekazywania dopłat do umowy. W aktach sprawy brak jest przedmiotowych umów. Organ wskazał jedynie, że skarżąca zawarła cztery takie umowy. W związku z tym organ powinien wszcząć cztery postępowania dotyczące realizacji postanowień każdej z umów. Ponadto organ pierwszej instancji powołał niewłaściwą podstawę prawną naliczania odsetek a także nie rozstrzygnął, czy część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona czy też pobrana w nadmiernej wysokości. Zarzuty odwołania dotyczące braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i właściwości drogi cywilnej, uznane zostały przez Kolegium za niezasadne. W sprawach dotyczących zwrotu nienależnie pobranych dotacji wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne uznając je za sprawy administracyjne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż postępowanie winno być umorzone w całości, z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, to jest naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz niepełne i niewyczerpujące wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia organu w zakresie, w jakim organ nie podzielił zarzutów odwołującego, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji w tym zakresie, to jest naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a w przypadku stwierdzenia podstaw do umorzenia postępowania także o umorzenie postępowania w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Tego rodzaju uchybień Sąd w sprawie tej nie stwierdził. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] zobowiązującą skarżącą spółkę do zwrotu dopłat do przewozów otrzymanych z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, uznając, że decyzja ta narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego - organ pierwszej instancji zaniechał formalnego wszczęcia postępowania, nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie wyjaśnił stanu faktycznego, nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, nie określił terminów zwrotu dotacji, nie wyjaśnił, czy część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona czy też pobrana w nadmiernej wysokości (art. 61 § 1, art. 10, art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że wskazane przez SKO przyczyny uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spór w sprawie dotyczy tego, czy rozpatrywana sprawa jest sprawą administracyjną i czy w związku z tym istnieją podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Strona podnosi bowiem, że przepis art. 252 u.f.p. – w przeciwieństwie do art. 169 ust. 6 u.f.p. - nie zawiera normy upoważniającej organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone. Oba przepisy odnoszą się do kwestii zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, z tym że art. 169 ww. ustawy dotyczy dotacji udzielonych z budżetu państwa, a art. 252 – dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Różnica w treści obu przepisów – w zakresie mającym znaczenie w niniejszej sprawie – sprowadza się również do tego, że w art. 252 u.f.p. nie zawarto odpowiednika regulacji zawartej w art. 169 ust. 6 u.f.p., w myśl którego w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Błędnie jednak strona z faktu tego wywodzi, że organ może żądać zwrotu nienależnie pobranej dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w drodze pozwu cywilnego. Należy bowiem zauważyć, że nadal są to środki publiczne. Dotacja to przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza jednak, że wszelkie stosunki między podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie NSA podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8). Wydatkowanie dotacji podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady i cele przyznania i wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia. Kontrola wydatkowania dotacji celowej i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem następuje w postępowaniu administracyjnym. Środki przekazane przedsiębiorstwu w drodze umowy cywilnoprawnej z dysponentem części budżetowej nie tracą publicznego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga procesu cywilnego. Nadal bowiem są to środki publicznoprawne, które podlegają szczególnym zasadom związanym z ich rozliczaniem. Ten szczególny charakter rozliczania środków budżetowych (publicznych) polega między innymi na tym, że wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem dotacja podlega obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa (czy budżetu jednostki samorządu terytorialnego) i to z pominięciem instrumentów cywilnoprawnych, takich jak rozwiązanie umowy czy odszkodowanie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III RN 11/02, OSNP 2004/5/72). Brak zatem w art. 252 u.f.p. zapisu takiego jak w art. 169 ust. 6 tej ustawy, nie powoduje braku podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek bowiem zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, wynika z przepisów prawa administracyjnego (art. 252 ust. 1-6 u.f.p.). Przepisy te określają, co należy rozumieć przez dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jaki jest termin ich zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Jest to zatem sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., jej przedmiot bowiem regulowany jest w materialnych przepisach prawa administracyjnego. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.