IV SA/Wa 3157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów oddala skargę Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] września 2013 r., o odmowie zwolnienia p. J. S., zwanego dalej "Inwestorem", od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dalej też jako "obszary zalewowe"), w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku letniskowego, zlokalizowanego na terenie działek ew. nr [...] i [...] w S., gmina P. - na budynek mieszkalny. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Po przeprowadzeniu postępowania organ I. instancji odmówił zwolnienia od zakazów, obowiązujących na obszarach zalewowych. W uzasadnieniu podniósł, że działki inwestycyjne są położone w rejonie odcinka km 74+000 rzeki N., na obszarze w którym nie zlokalizowano wałów przeciwpowodziowych. Według "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap l - rzeka N.", nieruchomość ta znajduje się w obszarze zalewowym, w całości w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (raz na 10 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (raz na 100 lat). W przypadku wystąpienia wody 10% teren nieruchomości zostanie pokryty warstwą wody do rzędnej 83,42 m n.p.m., a zatem warstwa wody będzie sięgała miejscami 1,03 m ponad rzędną terenu. Zaś wówczas, gdy teren nieruchomości zostanie pokryty wodą 1%, to rzędna zwierciadła wody będzie wynosiła miejscami ok. 2,63 m ponad rzędną terenu, co - wobec bliskiego sąsiedztwa koryta rzeki - będzie skutkowało narażeniem terenu nieruchomości i posadowionych na nim obiektów na oddziaływanie nie tylko przepływającej wody, lecz również niesionego przez wodę materiału, w tym drzew i kamieni. Organ odwoławczy zgodził się z organem I. instancji i powtórzył, że działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze zalewowym o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi Q1% (raz na 100 lat) oraz w strefie wystąpienia powodzi od rzeki N. Q10% (raz na 10 lat). Rzędna zwierciadła wody Q1% wynosi 85,03 m n.p.m., natomiast rzędna terenu oscyluje pomiędzy rzędną 82,40, a 83,10 m n.p.m., co - w przypadku wystąpienia takiej wartości - grozi niebezpieczeństwem zalania terenu wodą do 2,63 m. Oznacza to, że wyniesienie budynku na cokole o wysokości 1 m nie stanowi dostatecznej ochrony przed zalaniem. Z kolei rzędna zwierciadła wody Q10% wynosi 83,42 m n.p.m., co - w przypadku wystąpienia takiej wartości - grozi niebezpieczeństwem częstego zalewania terenu wodą (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat) o głębokości zalewu do ok. 1 m. Dalej organ wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny wiąże się z większym narażeniem mieszkańców tego budynku na niebezpieczeństwo (ze względu na stałe, a nie tymczasowe w nim przebywanie). Skargę na decyzję wywiódł p. J. S., domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym (z [...] września 2014 r.) Skarżący uzupełnił treść skargi. Zaznaczył, że decyzja narusza art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 8 K.p.a. Wniósł w nim również o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dwóch orzeczeń na okoliczność nierównego i niesprawiedliwego traktowanie - postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] czerwca 2014 r. gdzie pozytywnie zaopiniowano projekt decyzji o warunkach zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na działce ew. nr [...] we wsi S. gm. P., która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] jak i decyzję Burmistrza Miasta P. z [...] sierpnia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki ew. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1052/14) uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec wniesienia skargi kasacyjnej przez organ administracji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2016 r. (sygn.. akt II OSK 3284/14) uchylił orzeczenie Sądu I. instancji. W uzasadnieniu wskazano: - nie można podzielić stanowiska Sądu I. instancji, że organ odwoławczy nie wskazał, czy podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia od zakazów, określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), jest nadal obowiązujące "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l", jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l", czy mapy zagrożenia powodziowego; analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2014 r., jednoznacznie wskazuje, że podstawą tego rozstrzygnięcia było "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej – ETAP l", jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi – Etap l", obowiązujące nadal, choć takiego stwierdzenia nie ma wprost w zaskarżonej decyzji; tym samym podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego, podtrzymującego w pełni stanowisko organu I. instancji, który również na tej samej podstawie procedował w sprawie, było wskazane wyżej Studium, a nie mapy zagrożenia powodziowego, o których organ odwoławczy nawet nie wspominał, a które - jak potwierdza skarga kasacyjna - nie zostały opracowane; tym samym właśnie powołane, obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Studium stanowiło podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w przedmiocie zwolnienia od zakazów, określonych w art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne (w pełni to potwierdza również skarga kasacyjna); takie stanowisko organu odwoławczego uzasadniało w pierwszej kolejności przesądzenie przez Sąd, czy było dopuszczalne - w stanie prawnym, obwiązującym w chwili wydawania decyzji - orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej – ETAP l" jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l", czy też - w tym czasie - podstawę procedowania winny stanowić już wyłącznie mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego; zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), zwanej dalej "nowelą z 2011 roku", Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przygotowuje mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego w terminie do 22 grudnia 2013 r.; dopiero po przesądzeniu tej kwestii należało rozważyć, ewentualnie wobec braku w tej sprawie mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego, czy było możliwe w ramach tzw. "przepisów przejściowych" dokonywanie konkretyzacji uprawnienia, wynikającego z art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, na podstawie przedmiotowego Studium, wskazanego przez organy obu instancji, w tym - w szczególności - w kontekście zapisów art. 14 i 17 noweli z 2011 roku, - przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I. instancji było "niepełne" ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, w tym wyjaśnienia przyczyn różnic w analizach prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi w kolejnych stanowiskach tego organu; zaznaczono, że organ ten nie wyjaśnił, z jakich powodów sprawa skarżącego została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy odmiennie od sprawy p. L. B., który również ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na terenie działki ew. nr [...] we wsi S. gm. P.; stanowisko to wynikało z tego, że Sąd dopuścił jako dowód dwa orzeczenia, wydane dla właściciela sąsiedniej nieruchomości - położonej około 30 metrów od budynku skarżącego; stawiając taki zarzut organowi odwoławczemu, Sąd I. instancji uczynił to wadliwie; organ ten nie mógł bowiem w przedmiotowej sprawie w żaden sposób wyjaśnić dlaczego sprawa skarżącego została rozstrzygnięta odmiennie od sprawy jego sąsiada w innym postępowaniu; przedstawiona przez Skarżącego decyzja, dotycząca działki sąsiedniej, została wydana znacznie później niż zaskarżona; nie można też podzielić stanowiska skarżącego, jakoby zaskarżoną decyzję jak i pierwszoinstancyjną dla działki sąsiedniej podjęto w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych oraz w tej samej lokalizacji; trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi przekroczenie granic niniejszej sprawy; mianowicie uznał on, że organ odwoławczy winien w swym rozstrzygnięciu uwzględnić sprawę właściciela sąsiedniej nieruchomości, - Sąd I instancji będzie zobowiązany do ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego; niezależnie od czynności nakazanych niniejszym wyrokiem, Sąd I. instancji będzie zobowiązany do przeprowadzenia analizy akt tej sprawy, obrazujących przeprowadzone postępowanie i udzielenie odpowiedzi, czy zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania kwestionowanych przez skarżącego decyzji. Sąd zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Zasadnie organy obu instancji skonstatowały, że nie było możliwe wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Nie zostały, bowiem spełnione przesłanki, zakreślone w art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Trafnie organ odwoławczy przywołał treść regulacji normatywnych, mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, jakie ustalenia faktyczne, stanowiły podstawę dokonanej oceny, w szczególności na jakiej podstawie uznano, że nieruchomość skarżącego jest położona na "obszarze zalewowymi". Przesłanką zwolnienia od zakazu jest ustalenie, że "nie utrudni to ochrony przed powodzią". Przepis, stanowiący podstawę do orzekania o zwolnieniu od zakazu, pozostaje merytorycznie w związku z regulacją materialnoprawną, zakreślającą katalog zakazów. Z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, który znalazł zastosowanie w sprawie wynika, że na obszarach zalewowych (położenie nieruchomości Skarżącego na tego rodzaju terenie nie było w istocie sporne) jest zabronione wykonywanie robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywanie urządzeń wodnych oraz budowa innych obiektów budowlanych. Wskazane wyliczenie ma charakter przykładowy, jednak z brzmienia regulacji wynika ze prawodawca, co do zasady, uważa m.in. budowę obiektów budowalnych na terenach zalewowych, jako roboty utrudniające ochronę przed powodzią. Formułując z kolei warunek odstępstwa od ogólnie wyrażonego zakazu, jako przesłankę określił ustalenie, że nie utrudniłoby to ochrony przed powodzią. Przy poszukiwaniu właściwego rozumienia wskazanej regulacji trzeba mieć na uwadze dwa uwarunkowania. Po pierwsze chodzi o wyjątek od ogólnego zakazu, dlatego też jego zakresu nie można wykładać rozszerzająco. Po wtóre prawodawca powiązał możliwość odstępstwa od ziszczenia się warunku pozytywnego – zwolnienie z zakazu nie może prowadzić do utrudnienia ochrony przed powodzią. Nie jest więc zadaniem orzekającego w sprawie organu ustalenie, że dane działanie prowadziłoby do utrudnienia ochrony, gdyż domniemywa się dla danego katalogu działań właśnie taki skutek. Konieczne jest natomiast ustalenie że - wobec cech danego przedsięwzięcia - nie może ono utrudniać ochrony przed powodzią. Okoliczność ta musi być dowiedziona w sposób pozytywny, w toku postępowania dowodowego. Te generalne uwagi pozwalają na konstatację ogólną, że - w istocie - zakres odstępstw od zakazów, z woli samego prawodawcy, nie był - na gruncie przepisów, znajdujących zastosowanie w danej sprawie - zbyt szeroki, choć - w szczególnych okolicznościach, zakreślonych ustawą – odstępstwo było dopuszczalne. Na tym tle wymagają rozważenia szczególne uwarunkowania realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych. Obiekty tego rodzaju należy określić w istocie jako infrastrukturę szczególnie wrażliwą wobec powodzi, co potwierdzają również stosowne opracowania (powoływane przez organ) sporządzane na szczeblu Unii Europejskiej. Jest to spowodowane z jednej strony konicznością zapewnienia bezpieczeństwa przebywających w nich osób np. poprzez ich ewakuację, z drugiej zaś z uwagi na warunkowania społeczne, związane ze szczególnymi więzami ewentualnych poszkodowanych ze swoim miejscem zamieszkania. Mają one charakter: - ekonomiczny - szkody materialne w danym zakresie często dotyczą fatycznie utraty całego bądź większości dorobku życiowego i - emocjonalny – w tym kontekście ewentualne zadośćuczynienie materialne np. w następstwie udzielenia pomocy czy wypłaty ubezpieczenia – nie rekompensuje rzeczywistych krzywd, poniesionych w następstwie utraty mienia. Przywołane uwarunkowania, w kontekście realizacji zadań przy ochronie przed powodzią, przesądzają gdy chodzi o tereny, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, o konieczności: – po pierwsze - zapewnienia sił i środków w razie ewentualnej potrzeby ewakuacji, - po drugie zaś (co równie istotne) - uwzględnienia, że osoby, których domy mieszkalne są zagrożone zalaniem, mogą angażować się z dużą determinacją m.in. w partykularne działania, służące ochronie własnego mienia; może to znacznie utrudniać zorganizowaną akcję przeciwpowodziową; indywidualne zabezpieczenie określonego terenu przed zalaniem może bowiem skutkować znacznie dotkliwszymi szkodami czy wręcz zagrożeniami ludzi na obszarach sąsiednich. Wobec takich uwarunkowań faktycznych trzeba skonstatować, że przypadki gdy zabudowa mieszkaniowa na terenach zalewowych może być dopuszczona w ramach zwolnienia z zakazu – wobec konkretnego zakreślenia przesłanek takiego zwolnienia – będą mieć charakter wyjątkowy. Dotyczyć mogą jedynie sytuacji, gdy obiektywne uwarunkowania pozwolą wykluczyć powstanie konieczności ewakuacji i nie będzie istniało ryzyko powstania dodatkowych szkód powodziowych, wobec możliwości ochrony przed zalaniem danego obiektu. Powyższe uwagi odnieść należy odpowiednio do sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się Skarżący. Jego intencją jest zalegalizowanie wykorzystania budynku rekreacyjnego jako mieszkalnego. Przy tym budynek rekreacyjny to obiekt przeznaczony z założenia wyłącznie do przebywania czasowego natomiast mieszkalny służy stałemu przebywaniu ludzi. W takiej sytuacji uzasadnione jest konstatacja, że zaaprobowanie przekształcenia budynku rekreacyjnego w mieszkalny, służący przebywaniu całorocznemu, nie może być kwalifikowane jako zdarzenie które nie utrudni ochrony przed powodzią. Przede wszystkim, w razie wystąpienia zagrożenia, skutkującego potrzeba ewakuacji, większe jest prawdopodobieństwo, że budynek będzie zamieszkiwany. Z kolei przypisanie obiektowi funkcji mieszkalnej nie zaś wyłącznie rekreacyjnej sugerować będzie każdemu z jego właścicieli (dom może być przedmiotem obrotu), że jest on zdatny dla lokalizowania w nim centrum życiowego, a więc między innymi gromadzenia dóbr materialnych czy innych przedmiotów, np. z którymi dana osoba związana jest sentymentalnie (np. pamiątki). Tego rodzaju sytuacje nie pozostają bez znaczenia w kontekście możliwości zapewnienia sprawnej ewakuacji, czy podejmowania racjonalnych działań celem ochrony części terenów przed zalaniem np. kosztem innych. Trafnie wobec tego organy obu instancji wywiodły brak przesłanek do zwolnienia z zakazu. Odnosząc się do wytycznych sformułowanych w wyroku Sądu II. instancji, należy wskazać, co następuje: - sporządzone, na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, studia ochrony przeciwpowodziowej mogły stanowić podstawę orzekania w niniejszej sprawie; wprawdzie w myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b noweli z 2011 roku mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego miał być sporządzone do 22 grudnia 2013 r., jednak przepis ten ma wyłącznie charakter instrukcyjny; jego niedochowanie nie rodziło skutków materialnych w postaci braku możliwości procedowania w sprawach, gdzie prawodawca przewidział dokonywanie stosownych ocen w oparciu o dokumenty sporządzane na nowych zasadach; świadczy o tym jednoznacznie treść art. 14 noweli z 2011 roku, gdzie - wobec jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy - kres możliwości odwoływania się do uprzednich opracowań powiązano ze zdarzeniem w postaci sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego, nie z zaś wyekspirowaniem terminu, zakreślonego w art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b noweli z 2011 roku, - nie może mieć znaczenia dla oceny legalności wskazanej decyzji, podnoszona przez skarżącego kwestia, zaaprobowana przez organ niższej instancji analogicznego sposobu wykorzystania terenu na sąsiedniej działce; przedmiotem rozważań jest bowiem wyłącznie ocena legalności zaskarżonego aktu nie zaś prawidłowość działania administracji publicznej in abstracto; nie sposób też wykluczyć, aby w istocie okoliczności faktyczne w przywoływanej sprawy były odmienne; Sąd zaś - wobec zakresu przydzielonych mu zadań - nie ma kompetencji ani instrumentów do badania, czy stany faktyczne w obu sprawach są w istocie identyczne, - zgromadzona dokumentacja uprawniała organ administracji do oceny, że brak jest przesłanek dla odstąpienie od zakazu; wynikało z niej jednoznacznie, że nieruchomości skarżącego leżą na terenach zalewowych a stosownym prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi (tak - mapa przy piśmie, oznaczonym jako k. 3 w aktach administracyjnych), zaś - przy uwzględnieniu rodzaju zamierzenia - nie sposób było - jak już wskazano - uznać, że nie utrudni ono ochrony przed powodzią, w myśl artykuł 88 ustęp 2 ustawy - Prawo wodne. Wobec powyższych uwarunkowań bezzasadne są zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w zakresie braku właściwego wyjaśniania sprawy, czy też uzasadnienia orzeczenia. Sąd nie dostrzegł równocześnie z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W szczególności nie mogą być skuteczne, formułowane przez Skarżącego w postępowaniu przed Sądem, zarzuty, jakoby organ administracji wadliwie określił rzędne terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy stanowisko w sprawie wyraził organ wyspecjalizowany zaś prawidłowe określanie rzędnych terenu zaliczyć wypada do zakresu wiedzy, gdzie wymagane są wiadomości specjalne, podważenie konstatacji organu administracji publicznej wymaga uprawdopodobnienie, że konkretne ustalenia są wadliwe. Nie czyni temu zadość wyłącznie gołosłowny zarzut, lecz musiałoby to zostać potwierdzone opinią osoby, dysponującej stosowną wiedzą ekspercką. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.