II GSK 2177/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1318/16 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1318/16 oddalił w całości skargę M.C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu (w skrócie: Dyrektor IC), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej cyt. jako: o.p.) w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze. zm., dalej cyt. jako: u.g.h.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2016 r., wymierzającą M.C. (dalej: skarżący) karę pieniężną w kwocie 36 000,00 zł za urządzanie gier na należących do [A.] sp. z o.o. we W. automatach do gier: HOT SPOT [...], HOT SPOT nr [...] i MAGIC Games nr [...] poza kasynem gry, tj. w lokalu [...], położonym przy ul. P. [...] w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzony w toku kontroli eksperyment w postaci gier kontrolnych wykazał, że badane urządzenia są automatami do gier w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h., tj. urządzane w celach komercyjnych gry zawierały element losowości, a urządzenia wypłacały wygrane pieniężne. Powyższe ustalenia potwierdziła włączona do akt sprawy opinia biegłego sądowego z zakresu informatyki, telekomunikacji i automatów do gier. Ujawniono również umowę najmu powierzchni użytkowej nr 2014 zawartą między właścicielem spornych urządzeń a skarżącym – właścicielem kontrolowanego lokalu. Ustalono ponadto, że skarżący nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem ujawnionych automatów. W tych okolicznościach organ celny nałożył na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. za urządzanie gier na automatach poza kasynem w wysokości 12 000 zł za każdy automat – zgodnie z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IC wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) i wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem prawidłowo przeprowadzone przez organy administracji celnej postępowanie pozwoliło na ustalenie, że gry rozgrywane na kontrolowanych urządzeniach są grami w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h., a skarżący był urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Sąd stwierdził, że postanowienia zawartej przez skarżącego (wynajmujący) z właścicielem automatów umowy, nazwanej przez strony "umową najmu/podnajmu powierzchni w lokalu użytkowym" są lakoniczne i wynika z nich, że [A.] sp. z o.o. we W. jest organizatorem gier i będzie korzystać z tej powierzchni na zainstalowanie i eksploatację należących do niej automatów do gier w ilości i rodzaju ustalonym przez strony umowy, zaś wynagrodzenie za najem będzie płatne miesięcznie i będzie miało postać zryczałtowaną. WSA zgodził się jednak z organem, że ocena faktycznego stosunku umownego pomiędzy stronami, w tym okoliczności faktycznych związanych z wykonywaniem tej umowy, pozwala na wniosek, że umowa ta wykraczała poza granice standardowej umowy najmu. Potwierdzają to wyjaśnienia świadka, tj. zatrudnionej w kontrolowanym lokalu J.M., z których wynika, że skarżący osobiście obsługiwał automaty do gier, posiadał do nich klucze, zasilał je w środki pieniężne, czasem wypłacał wygrane. Świadek zeznała, że poza urządzaniem gier na automatach w lokalu nie prowadzi się żadnej innej działalności, nie ma w nim zamontowanej kasy fiskalnej. Tym samym, w ocenie sądu istotny był w tym przypadku, w kontekście art. 89 u.g.h., aktywny udział skarżącego w przedsięwzięciu polegającym na organizowaniu i oferowaniu gier hazardowych, z pewnością wykraczający poza rolę wynajmującego. Nadto sąd wskazał, że w świetle uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z 16 października 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 nie budzi wątpliwości, że zastosowany art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, nie wymagał notyfikacji i powinien mieć zastosowanie w sprawie, gdyż odnosi się do podmiotów prowadzących działalność hazardową na automatach do gier poza kasynem gry. WSA stwierdził, że mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. jest związany treścią podjętej uchwały, której stanowisko i argumentację podziela. Tym samym sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organ celny nałożył na skarżącego karę pieniężną stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz.UE.L.1998.204.37 ze zm., dalej: dyrektywa nr 98/34/WE) w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34/WE, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych mogła być zastosowana względem skarżącego, podczas gdy przepisy te wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na skarżącego ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez sąd wynikającej z przepisów dyrektywy nr 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dawniej Dyrektor Izby Celnej) ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, opartego na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora IC w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zarzut skargi kasacyjnej nie podważa prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenie organów administracji, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry, a urządzane gry były grami, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Te zasadnicze okoliczności, stanowiące element faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie są kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Uwzględniając przywołane okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których prawidłowość nie została podważona, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo WSA zaakceptował stanowisko, że organy administracji uprawnione były do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w sytuacji, gdy z ustaleń tych wynika, że działanie strony realizowało znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten przewiduje, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W oparciu o ten właśnie przepis została nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości zgodnej z art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była więc prawidłowa. Przywołany przepis jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach. W jego świetle, za prawnie relewantne fakty podlegające ustaleniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach niezgodnie z ustawą, które w rozpatrywanej sprawie nie zostały podważone, uznać należy fakt urządzania gier na automatach do gry, o których mowa w art. 2 ust. 3 u.g.h. oraz ten zasadniczy dla bytu omawianego deliktu administracyjnego fakt, że gra na automatach jest urządzana poza kasynem gry. Na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. Nr 5, poz. 73; CBOSA), która w punkcie 2 sentencji przewiduje, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Stanowisko wyrażone w tej uchwale zostało zasadnie przywołane i podzielone w zaskarżonym wyroku. Uchwałą tą sąd jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, istniały faktyczne oraz prawne podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, a postawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut nie zdołał tego skutecznie zakwestionować. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie do technicznego charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jak i charakteru relacji zachodzącej między tym przepisem a art. 14 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji trafnie powołał się w tym zakresie na przywoływaną już uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. Zgodnie z punktem 1 sentencji tej uchwały, art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. We wskazanej wyżej uchwale NSA jednoznacznie stwierdził, że dla stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (który nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE) nie ma znaczenia brak notyfikacji mającego charakter techniczny art. 14 ust. 1 u.g.h. Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści. Zatem skoro art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, to nie było obowiązku jego notyfikacji na etapie projektowania u.g.h., wobec czego nie ma przeszkód do stosowania tegoż przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracji. Zarzut skargi kasacyjnej okazał się zatem niezasadny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, a który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.