II SA/Ol 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 22 września 2016r. A.S. (dalej zwana skarżącą) zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. Przedstawiła wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej potwierdzający prowadzenie działalności gospodarczej od [...] kwietnia 2012r. do [...] września 2016r. oraz zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w L. (dalej jako ZUS) potwierdzające okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne od 10 maja 2012r. do 31 lipca 2014r. -miesięczna podstawa wymiaru składek wynosiła 30% minimalnego wynagrodzenia- oraz od 1 sierpnia 2014r. do 31 marca 2016r. na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy -miesięczna podstawa wymiaru składek była wyższa niż minimalne wynagrodzenie. W okresie od [...] października 2014r. do [...] września 2015r. skarżąca przebywała na zasiłku macierzyńskim. Dodatkowo skarżąca przedłożyła zaświadczenie o ukończeniu służby przygotowawczej, trwającej od [...] maja 2016r. do [...] sierpnia 2016r. W dniu 20 października 2016r. skarżąca przedłożyła zaświadczenie ZUS z dnia 17 października 2016r., skorygowane przez ZUS w dniu 21 października 2016r., zgodnie z którym skarżąca opłacała składki na ubezpieczenie społeczne oraz fundusz pracy od podstawy powyżej minimalnego wynagrodzenia za okres od 1 sierpnia 2014r. do 30 września 2014r. oraz od 30 września 2015r. do 30 kwietnia 2016r. Natomiast w okresie od [...] października 2014r. do [...] września 2015r. skarżąca przebywała na zasiłku macierzyńskim i za okres jego pobierania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansowane były z budżetu państwa. Decyzją z dnia [...] Starosta uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 22 września 2016r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 września 2016r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca spełnia warunku do uznania za osobę bezrobotną. Natomiast podstawą odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych była okoliczność, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z., była krótsza niż 365 dni (wynosiła 328 dni). Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że w okresie 4 lat poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącej, organ I instancji dokonał błędnych wyliczeń, bowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji dni składkowych było 520. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy - od 21 marca 2015r. do 21 września 2016r.- skarżąca z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej opłacała składki społeczne przez 214 dni. W okresie od [...] maja 2016r. do [...] sierpnia 2016r. skarżąca odbywała służbę przygotowawczą przez okres 114 dni. W okresie od [...] października 2014r. do [...] września 2015r. była zwolniona z opłacania składek z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego. Zdaniem organu, z uwagi na treść art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia okresów pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego nie można zaliczyć do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż pobierała go nie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale w trakcie jej prowadzenia. W okresie pobierania zasiłku chorobowego skarżąca była bowiem zwolniona z opłacania składek, a więc ich nie odprowadzała. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, skarżąca nie przepracowała łącznie 365 dni. Z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z. wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Jednym z takim okresów równoważnych jest okres pobierania zasiłku macierzyńskiego, jednak musi on przypadać po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Zatem okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego nie zalicza się do okresu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zawodowej lub prowadzenia pozarolniczej działalności), jeżeli świadczenia te były pobierane w okresach aktywności zawodowej wyszczególnionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Na powyższą decyzję A.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dyskryminowanie skarżącej jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą w porównaniu z pracownikami w sytuacji korzystania przez nich z uprawnień do zasiłku macierzyńskiego; - art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z. W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo przedstawiła historię stażu jej pracy i na tej podstawie wskazała, że w okresie 21 marca 2015r. - 22 września 2016r. dni przepracowanych, składkowych było 521. Podniosła również, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.) była zwolniona z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz fundusz pracy, a ubezpieczenie emerytalne oraz rentowe finansowane były z budżetu państwa (art. 16 ust. 8 cyt. ustawy). Wyjaśniła, że przez 4-letni okres prowadzenia działalności gospodarczej współpracowała na zasadzie umowy agencyjnej z osobą fizyczną wykonującą czynności agencyjne. Ponieważ skarżąca miała pracownika, działalność gospodarcza była prowadzona również w trakcie pobierania zasiłku macierzyńskiego. Wskazała, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w urzędzie pracy nie była wyrejestrowana z ubezpieczeń, lecz była ustawowo zwolniona z obowiązku ich opłacania. Za dyskryminującą uznała sytuację, gdy osobie, która pobierała zasiłek macierzyński po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przyznawane jest prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a odmawia się przyznania prawa do tego zasiłku osobie, która pobierała zasiłek macierzyński w trakcie prowadzenia tej działalności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 22 września 2016r., jednak odmówiły jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uznając, że nie przepracowała ona 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że okresu pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego nie można zaliczyć do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż pobierała go nie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale w trakcie jej prowadzenia. Wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 cyt. ustawy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z., do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy zalicza się również okresy służby przygotowawczej, a także przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Przepis art. 104b ust. 2 u.p.z. stanowi, że "Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn". Natomiast art. 104 ust. 1 pkt 3 lit g u.p.z. wskazuje, że nie są objęte obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy inne niż wymienione w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 104 u.p.z. osoby podlegające ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym lub zaopatrzeniu emerytalnemu, pobierające zasiłek macierzyński. Zastanowić się zatem należy, co wynika z art. 104b ust. 2 u.p.z., w kontekście zastrzeżenia zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. Ten ostatni przepis prawo do zasiłku przyznaje (z zastrzeżeniem art. 75) wówczas, gdy bezrobotny w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 cyt. ustawy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W ocenie Sądu, warunek przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w postaci opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy ma znaczenie wtedy, gdy istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy. Taki pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2016r., sygn. I OSK 2787/14, odnoszący się wprawdzie do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę tę samą zasadę należy zastosować w odniesieniu do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z. Jeżeli bowiem takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., nie może być opłacanie składek na Fundusz Pracy, w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, z budżetu państwa, a nie przez tę osobę. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2" nie miałby żadnego zastosowania. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. i uznać, że w każdym przypadku konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania takich składek. W rzeczonej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, nie zwróciły uwagi na możliwość zastosowania wobec skarżącej, wynikającego z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. wyjątku od zasady "opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy". Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności opłacała składki na ubezpieczenie społeczne oraz fundusz pracy od podstawy powyżej minimalnego wynagrodzenia za okres od 1 sierpnia 2014r. do 30 września 2014r. oraz od 30 września 2015r. do 30 kwietnia 2016r. Natomiast w okresie od [...] października 2014r. do [...] września 2015r. przebywała ona na zasiłku macierzyńskim i w tym okresie nie była objęta obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy. Za okres pobierania zasiłku macierzyńskiego składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansowane były z budżetu państwa. Zaistnienie tej okoliczności powoduje, iż do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., należało zaliczyć okres, w którym skarżąca przebywała na zasiłku macierzyńskim, a składki na Fundusz Pracy były opłacane z budżetu państwa. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części odmowy przyznania prawa do zasiłku została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.