I SA/Wa 1834/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Hoteli [...] "[...]" Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Hoteli [...] "[...]" Sp. z o. o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2016 r., nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2016 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2009 r. utrzymującą w mocy wydaną we wznowionym postepowaniu własną decyzję z [...] października 2008 r. o odmowie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej Zarządu Związku [...] z [...] czerwca 1993 r. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Związku [...] z [...] czerwca 1993 r. nr [...] orzekającej o nabyciu przez X "[...]" (przekształcone w 1991 r. w spółkę z o.o. [...]) prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy [...]. W wyniku wznowienia postępowania z wniosku [...] sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., odmówiło uchylenia własnej decyzji z [...] grudnia 2003 r., oceniając, że mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej, w ponownie prowadzonym postepowaniu mogła by zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2009 r. nr [...]. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt p 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ów opublikowany został w Dzienniku Ustaw z dnia 21 maja 2015 r., pod poz. 702. Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. spółka [...] sp. z o.o., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wystąpiła o wznowienie na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2009 r.. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie oceniając, że spółka nie dochowała miesięcznego terminu z art. 145a § 2 k.p.a. (który w tym wypadku miał upłynąć [...] czerwca 2015 r.) w jakim można skutecznie wnieść podanie o wznowienie postępowania. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie [...] sp. z o.o. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż dzień [...] czerwca 2015 r. był ustawowo wolnym od pracy (niedziela), a tym samym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania - w myśl art. 57 § 4 k.p.a. - upływał [...] czerwca 2015 r. i został przez spółkę dochowany Postanowieniem z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało swoje poprzednie postanowienie w mocy. Organ wprawdzie zgodził się ze stroną, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przez nią dochowany, niemniej ocenił, że wznowienie postępowania nie jest możliwe z tego względu, że uznany za niekonstytucyjny przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie stanowił podstawy rozstrzygania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z [...] maja 2009 r. Tę bowiem stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. A tylko wówczas można żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. Podnosił ponadto argument, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie p 46/13 ma charakter zakresowy - dotyczy pominięcia prawodawczego, a przez to nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawnego i nie powoduje zmiany jego treści normatywnej. W sytuacja zaś gdy w sposób oczywisty z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie postępowania wypływa wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. W tym kontekście Kolegium powołało się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące tego rodzaju pogląd. Na powyższe postanowienie [...] "[...]" sp. z o.o. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie: - art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo zaistnienia warunków formalnych do wszczęcia postępowania; - art. 145a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu wskutek błędnej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.; oraz - art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej spółki w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2009 r. utrzymującą w mocy własną decyzją z [...] października 2008 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2003 r. stwierdzającej, z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a, nieważność ostatecznej decyzji z [...] czerwca 1993 r. Stan faktyczny w sprawie jest niesporny, a istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji wydania we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji determinowanej dyspozycją normy prawnej zawartej w przepisach art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. – w tym wypadku decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa decyzji, z tego względu, że obecnie wydana decyzja nadzorcza musiałby w swej treści odpowiadać decyzji dotychczasowej – przy powoływaniu się przez stronę na podstawę wznowienia opisaną w art. 145a § 1 k.p.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. p 46/13, zachodzą podstawy do wydania na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też uzasadniona jest w takim wypadku odmowa wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że postępowanie wznowieniowe uruchamiane żądaniem jednostki obejmuje dwie fazy. W pierwszej (wstępnej) organ administracji publicznej bada jedynie owo żądanie pod względem formalnym, a więc kontroluje czy pochodzi ono od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych, czy żądanie oparte jest na ustawowej przesłance z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., a także czy zostało wniesione z zachowaniem przewidzianego ustawą terminu. Co do zasady więc tylko brak spełnienia ww. wymogów formalnych umożliwia zakończenie tej fazy postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Tego rodzaju bowiem rozstrzygnięcie, może zostać wydane wyłącznie w warunkach zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym uniemożliwiającym wszczęcia postępowania. Brak natomiast tych przeszkód obliguje każdorazowo organ do wydania postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a., tj. do wznowienia postępowania, które dopiero będzie podstawą do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). A więc przejścia do drugiej fazy postępowania, w której możliwe jest badanie czy przyczyny wznowienia wskazywane przez jednostkę w rzeczywistości zaistniały, a jeśli tak czy nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 146 k.p.a. i w zależności od wyników tych ustaleń wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., bądź stwierdzenia wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), albo uchylenia decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) Przedstawiona konstrukcja postępowania wznowieniowego, wyklucza możliwość weryfikacji przyczyn wznowienie na etapie wstępnym, poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty, już na pierwszy rzut oka wynika, że przywoływana przesłanka nie może mieć w sprawie zastosowania. Taka zaś oczywistość – wbrew stanowisku prezentowanemu przez Kolegium – w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wprawdzie ostateczna decyzja, co do której obecnie domagano się wznowienia postępowania (decyzja z [...] maja 2009 r.) wydana została w trybie wznowieniom, to nie można tracić z pola widzenia, że samą sprawą administracyjną w tym trybie wówczas rozpoznaną była sprawa legalności decyzji uwłaszczeniowej z [...] czerwca 1993. w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Taki zakres rozpoznania sprawy doprowadził Kolegium do konkluzji zbieżnych z konkluzjami do jakich działając w trybie postępowania nieważnościowego doszło Kolegium przy podejmowaniu decyzji z [...] grudnia 2003 r., a przez to do wyprowadzenia wniosków, że meriti rozstrzygnięcie sprawy legalności decyzji uwłaszczeniowej musiałoby być obecnie tożsame z rozstrzygnięciem z 2003 r., tj. sprowadzać by się musiało do stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1993 r. Oczywistym jest zaś, że na gruncie procedury administracyjnej stwierdzenie nieważności decyzji uwarunkowane jest nie tylko ustaleniem zaistnieniem kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (w tym wady rażącego naruszenia prawa), ale również ustaleniem, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki nieważności opisane w art. 156 § 2 k.p.a. Przywoływany natomiast we wniosku [...] wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzał niezgodność tego ostatniego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Przesądzał zatem o niekonstytucyjności przepisu, który nawet jeśli nie był przywołany wprost w podstawie prawnej decyzji nadzorczej Kolegium, kontrolowanej następnie w postępowaniu wznowieniowym, musiał być przez ów organ wówczas rozważany i stosowany. Wyrok ten wszedł przy tym w życie - jak zasadnie zwracała uwagę strona skarżąca - z dniem ogłoszenia (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP in principio) - w tym wypadku [...] maja 2015 r. A skoro tak to powołanie się na nań przez [...] sp. z o.o., jako podstawę wznowienia o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a. (przy jednoczesnym dochowaniu przewidzianego w § 2 art. 145a terminu złożenia w tym względzie podania) obligowało Kolegium do wznowienia postępowania. Dopiero po podjęciu w tym względzie przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia otworzy się przed Kolegium możliwość oceny, czy ze względu na swój zakresowych charakter wyrok ów przystaje do sprawy zakończonej ostateczna decyzją z 2009 r., a więc czy przyczyna wznowieniowa wskazana przez stronę w rzeczywistości zaistniała. Dla samego wznowienia postępowania okoliczność ta jednak pozostaje irrelewantna. Godzi się bowiem zauważyć, że przepisy art. 145a § 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiąc o możliwości wznowienia postępowania w sprawie w której Trybunał orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego wydana została decyzja, odnoszą się do "orzeczenia" Trybunału, nie przesądzając jego charakteru. Kwestia możliwości samego wznowienia postępowania administracyjnego po ww. wyroku Trybunału nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tu przywołać choćby wyrok WSA w Warszawie z 27.10.2016 r. sygn. akt. I SA/Wa 487/16, czy niepr. wyrok WSA w Krakowie z 18.10.2016 r. sygn. akt II SA/Kr 846/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń). Racje ma zatem strona skarżąca, że wydając w dniu [...] lutego 2016 r. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z [...] maja 2009 r. jak też utrzymując to postanowienie w mocy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]naruszyło w sposób istotny art. 149 § 3 k.p.a. To zaś prowadzić musi do uchylenia obydwu tych postanowień, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do wznowienia przez Kolegium postępowania w sprawie, a po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, gdyż byłoby to przedwczesne.