I GSK 1508/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Po 522/16 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.B. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Po 522/16 oddalił skargę R. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), przyznał R. B. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2012 w łącznej wysokości 72.920,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do JPO zadeklarowano 99,61 ha gruntów rolnych i do tych powierzchni naliczono wnioskowane przez stronę płatności. Po wznowieniu, postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia 9 lutego 2016 r., na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 151 § 1 pkt. 2 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267 - dalej kpa) oraz art. 58 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 uchylił powyższą decyzję z dnia 18 grudnia 2012 r. i odmówił przyznania R. B. jednolitej płatności obszarowej. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wskazał, iż we wniosku o dopłaty strona zadeklarowała w ramach JPO obszar 99,61 ha. Po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności w dniach 23-24 lipca 2013 r. dokonano kontroli gospodarstwa na miejscu. Na działce rolnej A (dz. ewid. Nr 37) stwierdzono "wieloletnie zaniedbania [ ... ] oraz brak dobrej kultury rolnej". Działka była porośnięta drzewkami oraz pojedynczymi sadzonkami orzecha włoskiego. Na obszarze 31,00 ha stwierdzono nieużytek i zastosowano kod DR18 – zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz kod DR 25 - brak możliwości identyfikacji granic działki rolnej. W trakcie kontroli dokonano szkiców pomiarowych działek oraz fotografii. Ustalenia powyższe w ocenie organu stanowiły nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa będące podstawą do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją przyznającą stronie przedmiotowe płatności. W przypadku JPO procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (99,61 ha) a stwierdzoną w czasie kontroli (68,61 ha) wynosiła 45,18 % , wobec czego należało orzec o nieprzyznaniu płatności za dany rok. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności było posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej, a przesłanka posiadania winna być spełniona w chwili wydawania decyzji administracyjnej. W momencie uzyskania dowodów świadczących o tym, iż sporna działka nie była uprawiana rolniczo w 2012 roku zgodnie z wymaganymi normami nie jest możliwe przyznanie płatności bezpośrednich (JPO) do tych gruntów. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. WSA w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej : p.p.s.a.) skargę oddalił. Wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż fakt braku utrzymywania spornej działki w 2012 roku w odpowiedniej kulturze rolnej oraz wyniki protokołu kontroli gospodarstwa mogą być uznane (odpowiednio) za okoliczność i dowód istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkujące bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności). Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organów obu instancji wyjaśniono, że powyższa okoliczność dotycząca braku prowadzenia wymaganych zabiegów agrotechnicznych w 2012 r. była nieznana organowi I instancji w dacie wydawania przez niego zakwestionowanej decyzji. Opierał się on bowiem wyłącznie na danych wynikających z wniosku skarżącej o przyznanie płatności. Na skutek dokonanej w 2013 r. kontroli (potwierdzonej szkicami działek i wykonanymi fotografiami) ustalono m. in.:, że występująca na działce roślinność (samosiejki, zachwaszczenie) dowodzi, iż w latach wcześniejszych nie wykaszano międzyrzędzi, nie usuwano chwastów ani nie spulchniano gleby w rzędach drzew, nie dokonywano więc zabiegów agrotechnicznych wymaganych dla utrzymania gruntów zgodnie z normami. Samosiewy drzew leśnych pojawiły się na skutek samoistnej sukcesji naturalnej typowej dla terenów odłogowanych. Działka A w roku 2012 była zgłoszona do płatności rolnośrodowiskowej jako sady ekologiczne, co wymagało dodatkowych zabiegów pielęgnacyjnych, których nie stwierdzono. W 2013 r. na spornej działce winien istnieć sad w trzecim roku od jego założenia (skarżąca już w 2011 roku deklarowała sad), tymczasem nie można było zidentyfikować żywych drzew jabłoni. Sąd uznał jednocześnie, że strona skarżąca niesłusznie zarzucała organom naruszenie przepisów prawa materialnego. Rację bowiem ma organ podając jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 58 akapit drugi rozporządzenia komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...) Dz.U. L 316 z 2.12.2009 r. str. 65-112 jako, że akt ten uszczegóławia powołane przez stronę rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Powołany przez organ przepis art. 58 akapit drugi stanowi, że jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza 20%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie stosuje się żadnej pomocy obszarowej. W omawianej sprawie taka sytuacja zaistniała. Raport z czynności kontrolnych wraz ze zdjęciami był dowodem na to, że na przedmiotowej działce w ramach realizowania od 2011 roku wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) nie wykonano zabiegów pielęgnacyjnych i nie prowadzono produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną pakietu. Brak wykonania koszenia międzyrzędzi, spulchnienia gleby w rzędach, istniejące samosiewy drzew leśnych- to zastany stan na działce rolnej w dacie kontroli (2013 rok). Tak więc rację ma organ, że stan działki to wynik wcześniejszych zaniedbań bo od 2011 roku na działce powinny być kilkuletnie drzew owocowe, których tu było brak zaś widoczne były opisane w raporcie zaniedbania. Sankcja w postaci odmowy przyznania przedmiotowych płatności wynika z ww. przepisu jako, że różnica o której mowa w tym przepisie przekroczyła 20 %. Otóż powierzchnia zatwierdzona to powierzchnia 68,61 ha, co stanowi 100 % powierzchni jaką skarżąca winna była podać (a która została stwierdzona w wyniku kontroli), zaś skarżąca zadeklarowała 99,61 ha, co stanowi 145,1829% tej powierzchni. Tak więc skarżąca "przedeklarowała" o 45,1829%, bo różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą a stwierdzoną przez organ wyniosła 31,00 ha. Dlatego zdaniem Sądu należało uznać, że organ dokonał prawidłowego wyliczenia różnicy pomiędzy powierzchniami i prawidłowo przyjął że przekracza ona 20 %. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, które stanowiły podstawę do wznowienia postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu dotknięte było wadami, które powinny skutkować uchyleniem decyzji, 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 kpa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu była obarczona wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, podczas gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala na ustalenia, że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na wskazywanych naruszeniach przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Treść stawianych zarzutów kasacyjnych, bez względu na sposób ich kwalifikacji poprzez skarżącą, wskazuje , że sprowadzają się one do podważania zasadności zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Taki sposób sformułowania skargi kasacyjnej uzasadnia łączne odniesienie się do wszystkich zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są bezpodstawne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie , jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Trafnie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534 ). Jednocześnie z powyższej regulacji wynika więc, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadkach wszczęcia postępowania z urzędu. Trafnie uznał Sąd I instancji, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż fakt braku utrzymywania spornej działki w 2012 roku w odpowiedniej kulturze rolnej oraz wyniki protokołu kontroli gospodarstwa mogą być uznane (odpowiednio) za okoliczność i dowód istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkujące bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności). Jednocześnie, jak słusznie podniesiono w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organów obu instancji, powyższa okoliczność dotycząca braku prowadzenia wymaganych zabiegów agrotechnicznych w 2012 r. była nieznana organowi I instancji w dacie wydawania przez niego zakwestionowanej decyzji. Opierał się on bowiem wyłącznie na danych wynikających z wniosku skarżącej o przyznanie płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten stan faktyczny ustalony w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2013 r. kwalifikuje się jako ujawnione nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 kpa istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu, co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie zaś przyczyny tej niewiedzy (dające się np. przypisać organowi albo stronie). Nie ma zatem znaczenia to, że organ, podejmując decyzję o przyznaniu płatności, w ogóle dysponował możliwościami dowodowymi, pozwalającymi zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy co do sposobu użytkowania i uprawy działek Nawet bowiem ewentualne błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji, które sam ujawnił po wydaniu tej decyzji. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Organ miał podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. i uchylenia tejże decyzji oraz do odmowy przyznania stronie przedmiotowych płatności gdyż ustalenia kontrolne z lipca 2013 roku dały podstawę do stwierdzenia, że na omawianej działce rolnej ujawniono nieprawidłowości mające wpływ na wysokość przyznanej już płatności. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).