II SA/Gl 1219/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewłaściwe gospodarowanie odpadami oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2014 r. Wójt Gminy C. poinformował "A" Spółkę z o.o. w R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wyjaśnił, że Spółka jest przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gminy C. na podstawie umowy nr [...], zawartej [...]r. po przeprowadzonej procedurze przetargowej. Natomiast zgodnie z Planem gospodarki odpadami dla województwa [...] 2014, przyjętym uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z [...]r. jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu III została wyznaczona instalacja mechaniczno-biologiczna w K., zarządzana przez "B" Sp. z o.o. w K. Decyzją z [...]r., nr [...] Wójt Gminy C. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł i wskazał na obowiązek jej uiszczenia w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji. W podstawie prawnej podał przepis art. 9x ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9zb ust. 1, 9zc, 9zd ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., zwanej dalej u,c.p.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p., a także z § 4 ust. 2 pkt 22 umowy nr [...] zawartej pomiędzy Gminą, a Spółką, wynika dla przedsiębiorcy obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Na podstawie § 4 ust. 2 pkt 13 umowy nr [...] Spółka zobowiązana jest do pisemnego informowania o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane. Do informacji winny być dołączone kopie dowodów dostarczania odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania oraz kopia umowy z regionalną instalacją (bądź instalacją zastępczą) do przetwarzania odpadów komunalnych na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania lub kopia dokumentu potwierdzającego dysponowanie regionalną instalacją (bądź instalacją zastępczą) do przetwarzania odpadów komunalnych. Ze złożonej za pierwszy miesiąc obsługi gminy dokumentacji rozliczeniowej wynika, że Spółka w miesiącu [...]r. zebrała 94,94 Mg zmieszanych odpadów komunalnych z terenu gminy C., z czego 77,84 Mg tych odpadów trafiło do instalacji zastępczej prowadzonej przez "C" Sp. z o.o., 7,84 Mg do instalacji zastępczej prowadzonej przez "D" Sp. z o.o., 3,24 Mg do instalacji zastępczej prowadzonej przez "E" Sp. z o.o., a jedynie 6,02 Mg do instalacji regionalnej prowadzonej przez "B" Sp. z o.o. Na przestrzeni II-go półrocza 2013 r. w miesiącach sierpień, wrzesień, październik, listopad 2013 r. do instalacji regionalnej prowadzonej przez "B" Sp. z o.o. z terenu gminy C. nie trafiły żadne odpady zmieszane ani pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z zebranych odpowiednio ilości: 88,28 Mg - sierpień, 107,28 - wrzesień, 133,58 - październik, 156,54 - listopad, natomiast w miesiącu grudniu z zebranej ilości 210,57 Mg do instalacji regionalnej trafiło jedynie 8,08 Mg. Dane te potwierdzają przekazanie odpadu. [...] r., po kilkukrotnym przypomnieniu Spółce o obowiązku przedłożenia umowy na zagospodarowanie odpadów z regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne złożył pisemne wyjaśnienie, że jest w trakcie uzgadniania zapisów umowy z RIPOK-iem. Następnie, w ślad za wystąpieniem Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. (data wpływu do Urzędu [...]r.), w którym WIOŚ wskazuje na nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami przez Spółkę oraz wnosi o podjęcie działań mających na celu przymuszenie odbiorcy odpadów do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p., wezwano przedsiębiorcę do przedstawienia umów zawartych na dzień [...]r. z wszystkimi instalacjami regionalnymi (bądź zastępczymi) do których winny trafiać bądź trafiły odpady z terenu gminy C. zgodnie z zapisami "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] 2014". W wyznaczonym terminie podmiot odbierający odpady powołał się na art. 105 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) dopuszczający, jego zdaniem, kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych na składowisko będące instalacją zastępczą zgodnie z WPGO. Przedstawione wyjaśnienia zostały uznane za niezasadne w kontekście opisywanej sytuacji i skierowane do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii zasadności przytoczonych przez Spółkę argumentów. W odpowiedzi WIOŚ podtrzymał swoje pierwotne stanowisko, podkreślił, iż wskazana podstawa prawna nie zwalnia podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z obowiązku przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz zaznaczył, iż przedstawiona interpretacja nie znajduje zastosowania w odniesieniu do zagadnień poruszanych we wcześniejszym wystąpieniu Inspektoratu. W związku z powyższym po raz kolejny wezwano Spółkę do przedstawienia umów zawartych na dzień [...]r. z wszystkimi instalacjami regionalnymi (bądź zastępczymi) do których winny trafiać bądź trafiły odpady z terenu gminy C. zgodnie z zapisami WPGO 2014. Jednocześnie zwrócono się do Ministerstwa Środowiska z prośbą o interpretację przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) w kontekście przedstawionego problemu z podmiotem odbierającym odpady komunalne z terenu gminy. Pismem z dnia [...]r. resort środowiska również podtrzymał stanowisko WIOŚ w K., co ostatecznie uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy. W toku toczącego się postępowania w wyznaczonym terminie strona postępowania zapoznała się z aktami sprawy i złożyła wyjaśnienia. Przedstawione dowody organ I instancji uznał za nieistotne dla sprawy i nieusprawiedliwiające stwierdzonych uC.ń, gdyż stanowią one jedynie dowód na toczące się pertraktacje, dotyczące treści umowy pomiędzy Spółką, a instalacją regionalną prowadzoną przez "B" Sp. z o.o. Stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust.1 u.c.p.). Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu (art. 9zc ustawy). Podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.). W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie właściwego stanu faktycznego, a także naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, przez bezpodstawne nałożenie kary pieniężnej. W uzasadnieniu podniosła, że Wójt niedostatecznie wyjaśnił, z jakich powodów nie doszło do zawarcia przez Spółkę umowy z RIPOK w K., co stanowiło o braku możliwości przekazywania odpadów. Aby przekazywać odpady, umowa jest konieczna, musi zatem dojść do jej zawarcia, przyczyny niezawarcia umowy są istotne dla sprawy. Strony prowadziły negocjacje, ale podmiot prowadzący RIPOK wykorzystywał swoją uprzywilejowaną pozycję, narzucając nieuprawnione postanowienia umowne, skierowane na wyeliminowanie Spółki z rynku. Przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przewiduje istnienie instalacji zastępczych, przewidziane do obsługi regionów gdy instalacja regionalna m. in. nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, niż awaria. Takie właśnie "inne przyczyny" zaistniały w niniejszej sprawie, stanowi je brak umowy. Spółka wskazała, że w analogicznej sytuacji, spowodowanej postawą podmiotu prowadzącego regionalną instalację, znalazło się wielu innych przedsiębiorców obsługujących gminy z regionu III. Ze względu na skalę problemu organ winien zwrócić uwagę na przyczyny braku zawarcia umowy. Podniesiono w odwołaniu, że prawdopodobnie postawa podmiotu prowadzącego RIPOK jest spowodowana brakiem technicznych środków do zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że obowiązek przekazywania odpadów do regionalnej instalacji wynika z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p. Zaniechanie wykonania tego obowiązku sankcjonuje art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. Spółka podnosi, że odpady przekazywało do instalacji zastępczej, albowiem zaistniała przesłanka z art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach. Kolegium stwierdziło, że brak umowy na odbiór odpadów nie stanowi "innej przyczyny", o jakiej mowa w tym przepisie. Wymierzając karę organ nie jest zobowiązany do badania przyczyn braku umowy, natomiast jej zawarcie jest obowiązkiem przedsiębiorcy. Inną sytuacją jest brak wydolności RIPOK, ewentualnie ujawniony i wykazany w toku współpracy. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. poprzez nałożenie kary i art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie właściwego stanu faktycznego. W uzasadnieniu powtórzono argumenty zgłoszone wcześniej w odwołaniu. Podkreślono, że Spółka nie może być obciążona konsekwencjami kierowania odpadów do instalacji zastępczych, zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Zwrócono uwagę, że przekazywanie odpadów do RIPOK następuje na podstawie umowy. Jej strony są przedsiębiorcami, stosunki między przedsiębiorcami co do zasady regulują umowy nie akty ustawowe. Także ustawa nie nakłada na RIPOK obowiązku odbioru odpadów, ale jedynie obowiązek zawarcia umowy. Umowa ma znaczenie kluczowe, brak umowy stanowi przyczynę, o jakiej mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, świadczy bowiem, że RIPOK nie może przyjmować odpadów. Przyczyny braku umowy powinny być przez organ zbadane, a podjęte przez organ działania zależne od tego, kto ponosi winę za brak umowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zasadniczy argument skarżącej Spółki odwołuje się do brzmienia art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach i bazuje na tezie, że w sprawie zaistniały "inne przyczyny", o jakich mowa w tym przepisie, uzasadniające przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej, a przyczyną tą jest brak umowy zawartej z RIPOK. Stanowisko to jest w przekonaniu Sądu błędne, albowiem pomija charakter i zakres regulacji art. 38 ustawy o odpadach. Jego adresatem jest sejmik województwa, a przepis dotyczy treści uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przepis art. 38 ust. 2 zawiera wskazania odnośnie do obligatoryjnej treści tej uchwały, stanowiąc, że uchwała ta powinna określać po pierwsze regiony gospodarki odpadami, po wtóre regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach oraz instalacje przewidziane do ich zastępczej obsługi, gdy instalacja regionalna uległa awarii, z innych przyczyn nie może przyjmować odpadów oraz do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. Przepis ten nie odnosi się zatem do obowiązków przedsiębiorców w sposób bezpośredni, poprzez wskazanie w jakich sytuacjach mogą korzystać z instalacji zastępczej. Warto podkreślić, że delegacja z art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach do wydania aktu prawa miejscowego nie uprawnia sejmiku województwa do określenia przypadków, uzasadniających przyjmowanie odpadów od przedsiębiorców przez instalacje zastępcze i określenia owych "innych przyczyn". W konsekwencji katalog przypadków uzasadniających przyjmowanie odpadów przez instalacje zastępcze ma charakter ustawowy. Inne przyczyny, dla których wskazana w uchwale regionalna instalacja do przetwarzanie odpadów komunalnych nie może przyjmować odpadów winny być zatem określane z uwzględnieniem regulacji art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Jakkolwiek zwrot "inne przyczyny", z jakich RIPOK nie może przyjmować odpadów ma charakter otwarty, to rodzaj tych przyczyn nie jest dowolny. W zakresie okoliczności stanowiących takie "inne przyczyny" mogą mieścić się tylko przypadki, które swym charakterem i cechami odpowiadają pozostałym dwóm przypadkom przewidzianym w ustawie. Niewątpliwie awaria regionalnej instalacji oraz fakt, że nie została ona jeszcze uruchomiona, na mocy ustawy uprawniają instalacje zastępcze do przyjmowania odpadów. Są to przeszkody o charakterze w pewnym zakresie niezależne od woli samych przedsiębiorców, o charakterze zdarzeń losowych (awarie) lub obiektywnie istniejącego stanu faktycznego (instalacja regionalna jeszcze nie funkcjonuje). Mając na względzie regułę interpretacyjną eiusdem generis ("tego samego rodzaju") należy w ocenie Sądu przyjąć, że również "inne przyczyny", z powodu których instalacja regionalna nie może przyjmować odpadów powinny być ograniczone do przypadków o cechach zdarzeń losowych, niezależnych od działań i decyzji zainteresowanych podmiotów. Przedsiębiorcy zajmujący się odbiorem od mieszkańców odpadów komunalnych nie mają, nawet względnej, możliwości wyboru instalacji, do której powinni odstawiać określonego rodzaju odpady komunalne, nie można wobec tego uznać, że brak porozumienia (umowy) mógłby stanowić podstawę do przyjmowania odpadów przez instalację zastępczą. Działalność w zakresie odbierania odpadów jest działalnością regulowaną. Ubiegając się o wpis do rejestru, przedsiębiorca składa oświadczenie, że ma i spełnia warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów, określone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 9c ust. 4 pkt 2 u.c.p.). Przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p. nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przekazywania określonych w nim odpadów przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Od zasady tej nie przewiduje wyjątków, co oznacza, że przedsiębiorca nie ma swobody w wyborze instalacji. Jakikolwiek odbiór odpadów następuje na podstawie umowy, to prowadzący regionalną instalację ma obowiązek ją zawrzeć ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach danego regionu (art. 9l ust. 1 u.c.p.). Prowadzący instalację regionalną na wniosek podmiotu odbierającego odpady od właścicieli ma obowiązek przedstawić kalkulację kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, w terminie 7 dni (art. 9m u.c.p.). Jak wynika z powyższych regulacji, swoboda stron umowy jest zatem ograniczona, zarówno w zakresie wyboru kontrahenta, jak i warunków zawarcia umowy, na obu jej stronach w istocie ciąży obowiązek zawarcia takiej umowy, jako warunku wywiązywania się z ustawowego obowiązku. O jego wadze świadczy fakt, że wykreśleniem z rejestru przedsiębiorców skutkuje stwierdzenie, że przedsiębiorca po raz drugi przekazał określone odpady do instalacji innych, niż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.), Sytuacji szczególnej, związanej z awarią, dotyczy przepis art. 9l ust. 2 u.c.p. w przypadku wystąpienia awarii instalacji regionalnej, uniemożliwiającej odbiór odpadów o jakich mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p., odpady te przekazuje się do instalacji zastępczej, wskazanej w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Charakterystyczne jest, że w takiej sytuacji ustawa nakłada na prowadzącego instalację zastępczą obowiązek przyjęcia przekazanych do niej odpadów, bez zawierania kolejnej umowy. Należy zwrócić uwagę, że ustawa w art. 9l ust. 2 u.c.p. bynajmniej nie stanowi o uprawnieniu przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do samodzielnego kwalifikowania stanu faktycznego jako "awarii" i dostarczenia odpadów do instalacji zastępczej. Redakcja art. 9l ust. 2 u.c.p., stanowiąca o "przekazywaniu odpadów" nie przesądza, kto takiego przekazania miałby dokonać. Ponieważ przepis ten nie wyklucza wprost dokonania takiego przekazania przez przedsiębiorcę odbierającego odpady, sytuacja taka nie jest wykluczona, winna ona mieć jednak cechy "przekazania". Oznacza to w przekonaniu Sądu, mając na względzie pierwotny i zasadniczy obowiązek dostarczania odpadów do instalacji regionalnej, że przekazanie o jakim mowa w art. 9l ust. 2 u.c.p. winno mieć charakter następczy i pod względem formalnym stanowić konsekwencję dostarczenia odpadów do instalacji regionalnej, a wobec jej awarii, dopiero następczo możliwe jest przekazanie odpadów do instalacji zastępczej. Nie jest zatem możliwe dostarczenie określonych odpadów bezpośrednio do instalacji zastępczej, na podstawie np. zawartej z nią umowy, z pominięciem instalacji regionalnej. Gdy odbierający odpady od właścicieli nieruchomości nie dysponuje umową zawartą z prowadzącym instalację regionalną, brak jest podstaw do przyjęcia, że ich oddanie do instalacji zastępczej następuje w trybie przekazania odpadów na podstawie art. 9l ust. 2 u.c.p. W konsekwencji przedstawionej regulacji i przyjętych zasad organizowania gospodarki odpadami nie można w przekonaniu Sądu przyjąć, że brak zawartej umowy między Spółką a prowadzącym RIPOK uzasadniał przekazywanie odpadów do instalacji zastępczych ze skutkiem wypełnienia obowiązku ustawowego, a przyczyny braku umowy winny być przez organy analizowane i mogą mieć znaczenie dla oceny legalności działań Spółki. Opisany mechanizm zawierania umów i ustawowe ograniczenia wykluczają przyjęcie, że brak zgody stron co do warunków umowy może usprawiedliwiać zaniechanie przekazania zebranych odpadów do RIPOK. Skoro bezsporne jest w sprawie, że objęte tym obowiązkiem odpady komunalne nie zostały oddane przez Spółkę do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, to zasadnie w sprawie znalazł zastosowanie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. przewidujący w takiej sytuacji nałożenie kary pieniężnej w wysokości od 500 do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Sąd dostrzega, że organy nie odniosły się w skonkretyzowany sposób do wysokości nałożonej kary i jej nie uzasadniły, uC.nie to nie ma jednak znaczenia dla wyniku postępowania, skoro kara została nałożona w najniższej ustawowo przewidzianej wysokości. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. sw