I OSK 1278/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2735/16 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 października 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia 10 czerwca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 3.741 (słownie: trzy tysiące siedemset czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 2735/16 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 października 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Z akt sprawy wynika, że samochód marki Daewoo [...] nr rejestracyjny [...] został, na podstawie dyspozycji nr [...], wydanej przez funkcjonariusza Komendy Stołecznej Policji, usunięty z drogi publicznej w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. poz. 1320, dalej: p.r.d.) w dniu 18 grudnia 2008 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...]. Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. Prezydent [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym. Prezydent [...] decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r. nr: [...], wydaną na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej "p.r.d.", w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018 ze zm.) - dalej również jako "ustawa nowelizująca" - ustalił, że Skarb Państwa - Wojewoda Mazowiecki zobowiązany jest do zapłaty kwoty 8154,90 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 19 czerwca 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...]sp. z o.o. pojazdu marki Daewoo nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu 18 grudnia 2008 r. w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 6 października 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 października 2016 r., znak: [...] wniósł Wojewoda Mazowiecki domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy należało przyjąć, iż całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Wojewody Mazowieckiego wskazujące na konieczność posiłkowego stosowania przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej, trybu uregulowanego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosowanie ustawy egzekucyjnej byłoby zasadne, tak jak miało to miejsce przed nowelizacją, tylko wówczas, gdyby na skutek tej lub innej nowelizacji prawa, nadal w ustawie - Prawo o ruchu drogowym nie przewidziano trybu i organu właściwego do orzekania w przedmiocie kosztów dozoru pojazdu. Tak jednak nie jest, a to oznacza, iż sprawę w tym przedmiocie obowiązany był rozstrzygnąć właściwy starosta, określając przy tym - z uwagi na jej przedmiot dotyczący kosztów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej - statio fisci Skarbu Państwa zobowiązanego do ich poniesienia. Tak też organy orzekające w sprawie postąpiły, a zapadłe orzeczenia są w ocenie Sądu prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 p.r.d. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2304) przez błędne uznanie, że Wojewoda Mazowiecki jest obowiązany w niniejszej sprawie ponosić koszty przechowywania pojazdów, z uwagi na fakt, iż zgodnie z powołanym przepisem art. 3 ust. 1 pkt 5 do właściwości wojewody nalezą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", przez wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 6 października 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 10 czerwca 2016 r. nr [...] ustalającą, że Skarb Państwa Wojewoda Mazowiecki jest zobowiązany do zapłaty kwoty 8154,90 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 19 czerwca 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym pojazdu marki Daewoo nr rejestracyjny [...]. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ wniósł również o rozpoznanie skargi na rozprawie i o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania a który to przypadek w rozpoznawanej sprawie nie zachodził. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie zasadnie bowiem skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z póź. zm.). Istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej organ, rozstrzygając o kosztach przechowywania pojazdu, wskazuje podmiot (statio fisci Skarbu Państwa) zobowiązany do ich zapłaty, a jeżeli tak, to jaki jest to podmiot. Wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a i art. 130a p.r.d. W art. 130a ust. 1 p.r.d. uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli. Artykuł 130a ust. 2 p.r.d. reguluje zaś przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób. Zgodnie z brzmieniem art. 130a ust. 10 p.r.d. - przed zmianą, dokonaną na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia. W dniu 4 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (przy czym część przepisów weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r.). Zgodnie ze znowelizowanym art. 130a ust. 10 p.r.d., w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d. starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W ustawie nowelizującej zawarto przepisy przejściowe, co uzasadnione było potrzebą uregulowania kwestii związanych nie tylko ze zmianą przepisów, ale także z faktem, że uznane za niekonstytucyjne przepisy Prawa o ruchu drogowym utraciły moc z dniem 11 czerwca 2009 r., natomiast ustawa nowelizująca uchwalona została w dniu 22 lipca 2010 r. (a weszła w życie dopiero w dniu 4 września 2010 r.). W obowiązującym od dnia 4 września 2010 r. stanie prawnym koszty związane usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przepisach przejściowych ustawy nowelizującej uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed wejściem w życie nowelizacji lipcowej. Artykuł 13 ustawy nowelizującej stanowi, że koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi, aż do dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. do dnia 4 września 2010 r.), wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r., a dniem wejścia w życie nowelizacji lipcowej, ponosi Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. ( sygn. akt I OSK 2061/15, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę, że przepis art. 13 ustawy nowelizującej jest przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób oraz ewentualnie jaki podmiot (statio fisci) miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Tymczasem z art. 11 ustawy nowelizującej wynika, że pojazdy, wobec których rozpoczął się, ale trwa nadal termin mający skutkować ich przepadkiem, w efekcie tego przepadku stają się własnością powiatu. Z kolei, art. 12 omawianej ustawy odnosi się do postępowań w sprawie przejęcia pojazdów nie odebranych przez osoby uprawnione - postępowania te w całości przechodzą do właściwości starostów. Jedynie wskazany wyżej art. 13 ustawy reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami, ale od dnia 11 czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Zatem art. 13 ustawy koresponduje z brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed 4 września 2010 r. Podobnie, co do roli art. 13 ustawy nowelizującej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 4/14). W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż w przepisach międzyczasowych ustawy nowelizującej nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma zatem jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko podziela i zwraca jednocześnie uwagę na pojawiający się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami p.r.d. po dniu 11 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która - zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej - spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Brak jest przy tym podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu w drodze decyzji administracyjnej. Jakkolwiek wojewoda - zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 154, obowiązującej do dnia 31 grudnia 2017r.), ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz.1302) oraz ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016, poz. 2260) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów w ujęciu administracyjnoprawnym, a takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 513/18 oraz prawomocne wyroki WSA w Poznaniu z 2 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1261/15 i z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 527/16). Wskazać dalej należy, że w myśl z art. 130a ust. 10f p.r.d., do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016, poz. 599), zwanej dalej u.p.e.a.,z uwzględnieniem przepisów p.r.d. Z uwagi na treść art. 13 ustawy nowelizującej, w niniejszej sprawie za wskazany okres tj. od 19 czerwca 2009r. do 3 września 2010r. nie znajdzie zastosowania art. 130a ust. 10h p.r.d., a zatem starosta nie wyda decyzji o zapłacie tych kosztów przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. W tej sytuacji, w kontrolowanej sprawie znajdzie zastosowanie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017, poz. 265). Zgodnie zaś z § 3 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b), przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów p.r.d. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej, przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę (w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...]), w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowisko powyższe nie sprzeciwia się powołanemu wyżej poglądowi, że w takiej sytuacji staroście przysługuje regres w stosunku do Skarbu Państwa o zwrot poniesionych kosztów przechowywania pojazdu. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przepisów prawa materialnego zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez orzekające w sprawie organy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uwzględni wykładnię prawa materialnego zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności rozważy umorzenie postępowania wszczętego dnia 5 kwietnia 2016 r. Miasto [...] może zaś wystąpić o dobrowolną realizację roszczenia do Skarbu Państwa a gdyby do takiej dobrowolnej realizacji roszczenia nie doszło, Miasto [...] może wystąpić z roszczeniem do sądu powszechnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 3210/18, z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2061/15 i z dnia 22 października 2019r. sygn. akt I OSK 513/18 (cbosa) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt V CSK 516/17 (Lex 2525418).