I OSK 2291/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 916/16 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 916/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania K. S. (zwanemu dalej skarżącym) emerytury specjalnej. W uzasadnieniu organ podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący był aktywnym działaczem związkowym, przede wszystkim w środowisku wiejskim. W dniu 29 kwietnia 1982 r. został zatrzymany w związku z prowadzeniem nielegalnej działalności związkowej i pobity przez funkcjonariuszy. Przez cały okres tymczasowego aresztowania (73 dni) przebywał w szpitalu. Z tytułu tymczasowego aresztowania i skutków pobicia otrzymał od Skarbu Państwa odszkodowanie i zadośćuczynienie. Wobec powyższych ustaleń organ podkreślił, że skarżący może podjąć działania zmierzające do przyznania świadczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz o osobach represjonowanych z powodów politycznych. Organ zaakcentował również, że skarżący nie jest niezdolny do pracy ani z uwagi na wiek, ani na stan zdrowia. Z akt sprawy nie wynika aby jego stan zdrowia uniemożliwiał mu prowadzenie gospodarstwa rolnego, z którego jak wynika osiąga dochód w wysokości 1.547 zł miesięcznie. Żona wnioskodawcy otrzymuje rentę w kwocie 757 zł netto. Łączny dochód rodziny wynosi więc 2.304 zł. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, żądając jej zmiany i przyznania renty specjalnej ewentualne jej uchylenie jako bardzo krzywdzącej i zlecenie ponownego szczegółowego postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego jego sytuacja bytowa, będąca wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, a także niepowtarzalne dokonania w działalności opozycyjnej, które nie powinny budzić nawet najmniejszej wątpliwości, powinna skutkować przyznaniem renty specjalnej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji podniósł, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, a ustalenia organu w zakresie braku spełnienia przez skarżącego przesłanek uprawniających do przyznania renty specjalnej jest prawidłowe. Sąd wyjaśnił, że brzmienie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2051/11, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Dalej Sąd podał, że znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (publik. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Skarżący upatruje swych zasług w aktywności antykomunistycznej (związkowej) na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości. Podkreślał, iż był prześladowany i pobity przez funkcjonariuszy. W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że działania skarżącego nie są wystarczające do wyróżnienia z grona innych osób, które nie bały się głosić swoich poglądów i działać na rzecz opozycji. Przypadek skarżącego nie odbiega od wielu, jakże chwalebnych, lecz powszechnych postaw obywateli polskich, którym bliski był ruch solidarnościowy. Wiele osób przez okres poprzedzający stan wojenny, jak też w jego trakcie, aktywnie przeciwstawiało się ówczesnemu systemowi narażając się na środki represji ze strony aparatu bezpieczeństwa. Mając to na uwadze nie można skarżącemu odmówić godnej uwagi postawy obywatelskiej, jednakże okoliczności, na które powołuje się skarżący, zwłaszcza wobec dokumentów o nim zgromadzonych w IPN, nie przedstawiają dokonań skarżącego jako niepowtarzalnych, wybitnych, wybijających na tle innych. Trafnie zatem organ wskazał, iż uznanie działalności skarżącego za wybitną i wyjątkową prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych oraz do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Nadto powoływanie się na trudną sytuację bytową oraz socjalną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i działając przez pełnomocnika wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. rażącą obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w szczególności poprzez zaniechanie zasądzenia wnioskowanej renty bowiem na kanwie niniejszej sprawy w sposób oczywisty występują okoliczności wskazujące na zasadność, a wręcz konieczność zasądzenia wnioskowanej renty, gdyż nie do podważenia są szczególne zasługi skarżącego w działalności opozycyjnej oraz krzywdy i represje jakich doznał on w konsekwencji ww. działalności, a także z uwagi na jego sytuację materialną oraz jego rodziny; 2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w szczególności pominięcie oświadczeń osób potwierdzających działalność opozycyjną skarżącego, jej rozmiar i doniosłość społeczną, a w konsekwencji oparcie orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Mając powyższe na względzie wniesiono o zmianę orzeczenia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego wnioskowanej renty, ewentualnie uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte ani w części ani w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, a przede wszystkim jawi się jako oczywiście niesprawiedliwe i krzywdzące. Skarżący z uwagi na wybitne i niepowtarzalne osiągnięcia w działalności opozycyjnej, został wybrany posłem na Sejm z ramienia OKP, a także odznaczony, w związku z działalnością opozycyjną orderem państwowym - Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Wybitność zasług skarżącego została również poświadczona licznymi oświadczeniami, których Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Z uwagi na działalność opozycyjną i wieloletnie prześladowania sytuacja bytowa rodziny skarżącego pogorszyła się, a renta żony skarżącego wynosi 651 złotych, a nie jak podał Sąd I instancji 757 złotych, natomiast wydatki rodziny skarżącego znacznie przewyższają jej dochód. Zaskarżony wyrok ma oczywiście negatywny wydźwięk społeczny i w konsekwencji kształtuje nieprawidłową postawę społeczeństwa, bowiem brak jakiegokolwiek docenienia, najczęściej tragicznej w swoich skutkach, działalności opozycyjnej, spowoduje brak jakiegokolwiek zainteresowania losami Rzeczypospolitej. W piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2017 r. skarżący podał listę osób mogących poświadczyć o jego opozycyjnej działalności i podniósł, że wyrok jest dla niego krzywdzący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedstawione zarzuty okazały się jednak pozbawione racji. Na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Ustawodawca nie skonkretyzował przy tym ani kryteriów, ani zasad przyznania świadczenia specjalnego, lecz dokonał odesłania do "przypadków szczególnie uzasadnionych", opierając się jednocześnie na konstrukcji uznania administracyjnego. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Jednak kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym przybiera ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji dokonał wyboru prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opozycyjna działalność wnioskodawcy zasługuje na uznanie, niemniej jednak słusznie oceniono, że jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego w postaci emerytury specjalnej. Świadczenia specjalne nie mogą bowiem stanowić odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Nie mają one charakteru roszczeniowego. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do sytuacji życiowej skarżącego podkreślić należy, że świadczenie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o nie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Opozycyjna działalność wnioskodawcy oraz represje jakie dotknęły skarżącego skutkujące trudną sytuacją materialną jego rodziny, wobec niewykazywania się przez stronę wybitnymi, szczególnymi, niepowtarzalnymi zasługami, nie stanowi okoliczności, która wypełniałaby znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku w znaczeniu wynikającym z ratio legis art. 82 ust. 1 powołanej ustawy i ugruntowanym przez orzecznictwo sądowe. Z kolei argument o negatywnym wydźwięku społecznym zaskarżonego wyroku ma charakter pozaprawny i nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ani Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionują też faktu udziału skarżącego w działalności opozycyjnej, zatem wszelkie argumenty strony związane z brakiem oparcia zaskarżonego orzeczenia, a następnie wyroku o pełny materiał dowodowy są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji powyższego za nieuzasadniony uznać również należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie okoliczności sprawy zostały przeanalizowane przez organ, a decyzja mająca charakter uznaniowy odpowiada prawu, o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.