II SA/Ol 1336/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na niewykonanie czynności nakazanych prawem Rady Powiatu w przedmiocie wydania nakazu odprowadzenia wód opadowych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 17 sierpnia 2016r. E. R., M.K. oraz M. i M. K., reprezentowani przez adwokata, wezwali Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez instalację systemu do odprowadzania ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych, gromadzących się na ulicy w miejscowości C., gmina P., powiat mrągowski, na wysokości działek o nr geodezyjnych "[...]", stanowiących własność wzywających. Jako podstawę prawną wezwania powołano art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 814 ze zm.), dalej jako: "u.s.p." Argumentowali, że na wysokości wskazanych nieruchomości, na drodze powiatowej nie ma zainstalowanego systemu odwodnienia drogi. W okresie zwykłych opadów czy roztopów tworzą się obszerne zastoiska wodne na drodze powiatowej, które powodują podtapianie terenów przyległych do drogi, zalewanie chodnika oraz wymienionych działek, co skutkuje powstaniem rozlewiska, które uniemożliwia wjazd i poruszanie się po nieruchomości. Podkreślono, że zastoisko wodne, które ulegnie zamarznięciu, powoduje uszkodzenie graniczących z drogą ogrodzeń, czyniąc pęknięcia tychże konstrukcji. Podniesiono też, że przedmiotowe nieprawidłowości powodują ponadto znaczne ograniczenia możliwości komunikacyjnych oraz powodują powstanie bezpośredniego niebezpieczeństwa w ruchu pojazdów. Wzywający, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 6, 12, 13, 15 i 16 u.s.p., skonstatowali, że zadania z zakresu transportu drogowego i dróg publicznych, gospodarki wodnej, ochrony środowiska, bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpowodziowej należą do zadań samorządu powiatowego. Wskazali też, że zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229), obowiązek utrzymania wód należy do właściciela danej nieruchomości. Na właścicielu drogi ciąży zakaz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 września 2016r., Starosta wyjaśnił, że odwodnienie w miejscowości C. nie zostało dotychczas zaplanowane i wykonane, z uwagi na pilne potrzeby na podstawowej sieci dróg powiatowych o większym znaczeniu dla układu komunikacyjnego i większym natężeniu ruchu. Podał, że w najbliższym czasie odbędą się rozmowy z udziałem przedstawicieli gminy P. w celu rozwiązania przedstawionego problemu. W dniu 18 października 2016r. E. R., reprezentowana przez adwokata, wywiodła skargę do tutejszego Sądu, w której domagała się wydania Radzie Powiatu nakazu odprowadzenia wód opadowych, usunięcia zastoisk wodnych z drogi powiatowej nr 1640Ns w miejscowości C. w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się orzeczenia oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zarzuciła, że organ powiatu przez niewykonanie czynności nakazanych prawem (bez względu na istnienie innych pilnych potrzeb), narusza prawo własności skarżącej, która w wyniku powstałych zastoisk wodnych, nie może poruszać się swobodnie po swojej działce, jak również pod wpływem zamarzania, woda czyni pęknięcia w konstrukcji jej ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i pozbawionej podstaw prawnych. Wskazał, że art. 88 u.s.p. wymaga przede wszystkim istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby radzie powiatu wydania uchwały określonej treści. Podniósł, że rada powiatu jest organem podejmującym uchwały wyłącznie w oparciu o normy kompetencyjne zawarte w ustawach i statucie. Jednakże skarżąca nie wskazała podstaw prawnych, wskazujących na kompetencje do podejmowania przez Radę Powiatu konkretnych aktów prawnych w zakresach związanych z przedmiotową sprawą, co jest w pełni zrozumiałe, bowiem żadne przepisy prawa ich nie określają. Wyjaśnił, że realizacja wymienionych w art. 4 ust. 1 u.s.p. zadań własnych wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie. Przepisy nie określają ani kolejności, ani terminów realizacji zadań. Wszystko zależy od środków finansowych, jakimi dysponują jednostki samorządu powiatowego. Podkreślił, że przepis art. 4 ust. 1 u.s.p. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do podejmowania aktów o charakterze władczym czy też wykonywania jakichkolwiek czynności w ramach załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Norma ustrojowa nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki. Zauważono, że zgodnie z ustawą Prawo wodne (art. 26) do właściciela wód, a nie jak wskazała skarżąca właściciela nieruchomości, należy między innymi regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych oraz kanałach stosownie do możliwości wynikających ze znajdujących się na nich urządzeń wodnych oraz warunków hydrologicznych oraz zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów. Jednakże obowiązki te dotyczą właściciela śródlądowych wód powierzchniowych, a powiat mrągowski nie jest w miejscowości C. właścicielem takich wód. Zaznaczono, że źródłem problemu skarżącej są wody opadowe. Dalej pełnomocnik organu wywiódł, że norm kompetencyjnych mogących mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie nie zawierają w szczególności przepisy ustawy o drogach publicznych, które wydają się adekwatne do przedstawianej sytuacji (odwodnienie drogi). Zarządcy drogi mają bowiem swobodę w zakresie realizacji tego typu inwestycji drogowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Rozpatrywana skarga oparta została na art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tymi unormowaniami Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć do sądu administracyjnego działanie, czy też zaniechanie organu powiatu, gdy ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepisy te stanowią szczególną podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na "niewykonanie czynności nakazanych prawem", do której nawiązuje art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 2586/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 88 ust. 1 u.s.p. poszerza, w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a., zakres sądowej kontroli działań organów powiatu o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem. Tym samym zarzucanego, w ramach art. 88 ust. 1 u.s.p. zaniechania organu powiatu, nie można utożsamiać ze skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Stosownie do tych unormowań przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej może być bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. w wydaniu przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych oraz bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe oznacza, że w ramach skargi wniesionej na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p. nie można domagać się, aby sąd administracyjny zobowiązał organ powiatu do dokonania określonych czynności na wzór art. 149 § 1 p.p.s.a., który wyraźnie wskazuje, że ma zastosowanie do bezczynności, ale tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p. pozwala sądowi administracyjnemu na nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu (art. 88 ust. 2 u.s.p.). Przy czym słusznie pełnomocnik organu wywiódł, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem", w rozumieniu art. 88 ust. 1 u.s.p., może mieścić się wyłącznie działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego. Unormowanie to przede wszystkim wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby radzie powiatu wydania uchwały określonej treści. W postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 2728/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na ugruntowane stanowisko judykatury, wyjaśnił, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego "nakazana prawem". Przepis art. 88 ust. 1 u.s.p. wymaga więc ustalenia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu podjęcie uchwały określonej treści. Skarżąca bezpodstawnie domaga się wydania Radzie Powiatu nakazu odprowadzenia wód opadowych, usunięcia zastoisk wodnych z drogi powiatowej nr 1640Ns w miejscowości C. w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się orzeczenia. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się żadnego przepisu, który obligowałby Radę Powiatu do podjęcia uchwały w kierunku żądanych przez skarżącą działań. W szczególności podstawy takiej nie można wywieść z powoływanych przez skarżącą przepisów art. 4 u.s.p., jak i przepisów ustawy prawo wodne, czy też ustawy o drogach publicznych. Art. 4 ust. 1 stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie wyszczególnionym w pkt 1-23. Przepisy te nie mogą stanowić samoistnej podstawy do podjęcia uchwał w zakresach wymienionych w nich, gdyż w swej treści wyraźnie odwołuje się do odrębnych ustaw, które zawierać powinny konkretną delegację do wydania przez organ stanowiący powiatu aktu uchwałodawczego w określonym przedmiocie. Analiza powoływanych przez strony aktów prawnych prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu nie ma żadnych kompetencji uchwałodawczych w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz usuwania zastoisk wodnych z drogi powiatowej. Art. 12 u.s.p zawiera katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady powiatu. Na zasadzie art. 12 pkt 11 u.s.p. organ stanowiący powiatu może podejmować uchwały w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Stosownie do art. 6a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1440) rada powiatu upoważniona została do zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych i ustalenia przebiegu dróg powiatowych – w drodze uchwały. W ustawie tej brak jest innych przepisów wyznaczających kompetencje dla rady powiatu w zakresie dróg publicznych. Właścicielem drogi powiatowej, zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jest powiat. Gospodarowanie mieniem powiatu należy do zadań zarządu powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p.). Konsekwentnie budowa i utrzymanie drogi i urządzeń związanych z drogą należy do właściwości zarządcy drogi, którym jest dla dróg powiatowych – zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3, art. 20 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych). W omawianym przypadku na uwagę zasługuje też art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. (j.t. Dz. U. z 2015r. poz. 469 ze zm.), w myśl którego - właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie do art. 29 ust. 3 tej ustawy - jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten wskazuje decyzyjny tryb zapobiegania zmianom stanu wody na gruncie, w tym odprowadzania wody opadowej na grunty sąsiednie, należący do właściwości organu wykonawczego gminy, co także przekonuje o braku podstaw prawnych do domagania się od organu stanowiącego powiatu, aby podjął działania zapobiegające spływowi dróg opadowych z drogi powiatowej na działkę skarżącej. W piśmiennictwie i judykaturze istnieje rozbieżne stanowisko co do dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na zaniechanie w sferze działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji ustalenia braku normy prawnej nakazującej żądane działanie. W cytowanym postanowieniu z dnia 30 grudnia 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 88 ust. 1 u.s.p., nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonania merytorycznej oceny zasadności skargi, lecz uzasadnia oddalenie skargi. Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko. Dopiero po stwierdzeniu istnienia podstawy prawnej do podjęcia działania organu stanowiącego, którego zaniechanie strona skarżąca zarzuca, konieczne jest wykazanie związku między biernością uchwałodawcy, a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, bezprzedmiotowe jest badanie istnienia tegoż związku. Z tych też względów, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, należało oddalić. .