II OSK 2712/17

Dnia 19 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA J. Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA M. Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1486/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 1486/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: "Skarżąca") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od organu na rzecz Skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: "PINB"), po rozpatrzeniu sprawy "robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne w kubaturze dachu na działce nr [...]położonej w [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zawartych w decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...]maja 2002 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego oraz wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2003 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] maja 2002 r. w części obejmującej pozwolenie na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania ściany w przedmiotowym budynku w miejscu styku z budynkiem na działce nr [...] stanowiącej oddzielenie przeciwpożarowe, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 31 sierpnia 2016 r. W obszernym uzasadnieniu organ zrelacjonował szczegółowo przebieg całej sprawy stwierdzając, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest wydanie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "P.b"). W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca podniosła, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą skutkującą jej nieważnością. Sprawa ta była już bowiem wcześniej rozstrzygnięta decyzjami: z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] oraz z dnia 30 kwietnia 2015 r. znak: [...], którymi umorzono postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. WINB uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania robót budowlanych do dnia 31 grudnia 2016 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że odnośnie do robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzono szereg postępowań administracyjnych. Pod sygnaturą znak: [...] toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy nadbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia w kubaturze dachu w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę z dnia [...] maja 2002 r. W toku tego postępowania zostało wydane postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania ww. robót budowlanych. Postanowienie to utraciło ważność, bowiem w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia nie została wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 P.b. i tym samym zostało zakończone. Następnie postanowieniem z dnia 9 listopada 2006 r., znak: [...], PINB ponownie wstrzymał roboty budowlane i decyzją z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na właścicieli (w tym na Skarżącą) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Ostatecznie postępowanie znak: [...] w sprawie ww. robót budowlanych zostało zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne. WINB stwierdził w uzupełnieniu, że odnośnie do niewykonania spornej ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku mieszkalnym toczyło się również postępowanie w trybie art. 66 P.b., ostatecznie zakończone wyrokiem WSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 932/15, oddalającym skargę na decyzję WINB z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], umarzającą postępowanie. W konsekwencji tej decyzji oraz wyroku WSA zostało wszczęte niniejsze postępowanie, w którym PINB prawidłowo zastosował procedurę naprawczą określoną w art. 50 - 51 P.b. Niewykonanie przedmiotowej ściany spowodowało sytuację nie tylko niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale i niezgodność z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją zostały faktycznie zakończone, czego potwierdzeniem jest złożenie w dniu [...] lutego 2016 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy. PINB decyzją z dnia [...]maja 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 54 P.b. wniósł sprzeciw, wobec przystąpienia do użytkowania. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało jednak zawieszone z urzędu do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]. Skarżąca w skardze naprowadziła, że we wszystkich projektach budowlanych wykazano, że wspólna ściana spełnia rolę ściany przeciwpożarowej. Dodała także, że sporna ściana powstała jedynie poprzez pomyłkę projektanta, sporządzającego inwentaryzację budowlaną i na podstawie owej błędnej inwentaryzacji opracowany został projekt budowlany. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji. Wskazał, że kwestionowane roboty budowlane zostały faktycznie wykonane w latach 2002-2003, zatem z całą pewnością w latach 2012-2016, mimo braku formalnego zakończenia procesu budowlanego przez zgłoszenie kierownika budowy, nie były prowadzone żadne prace, mogące być przedmiotem nowych postępowań w oparciu o art. 50 ust. 1 P.b. (dot. prowadzenia postępowania naprawczego, właściwego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 lub 49b ust. 1 P.b.). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane tylko raz w warunkach budowy tego samego obiektu budowlanego (wykonywania robót budowlanych), co w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Pierwsze postanowienie w przedmiocie wstrzymania ww. robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. zostało wydane przez organ stopnia powiatowego [...] kwietnia 2004 r. (nr [...], znak: [...]). Postanowienie to utraciło ważność, bowiem w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia nie została wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 P.b. i tym samym postępowanie zostało zakończone. Z kolei postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], którym organ I instancji ponownie wstrzymał ww. roboty budowlane, zostało poddane kontroli przez WINB, a całe postępowanie w sprawie ww. robót budowlanych zostało ostatecznie zakończone decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: NB[...], którą umorzono postępowanie administracyjne. Zatem wydanie zaskarżonej decyzji, po utracie ważności postanowienia nr [...] z dnia 26 kwietnia 2004 r., znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, bez wykazania jakichkolwiek dodatkowych robót nieobjętych ww. postanowieniem, stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 P.b. Nie można bowiem wielokrotnie powtarzać procedury przewidzianej w art. 50 ust. 1 P.b., a decyzja oparta o dyspozycję z art. 51 ust. 1 P.b. może być co do zasady wydana tylko w terminie dwóch miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Tak więc nie jest możliwe co do zasady prowadzenie ponownego postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 P.b. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania - [...]. Wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 P.b. poprzez uznanie tożsamości prowadzonych postępowań w stosunku do tego samego obiektu budowlanego opartych na tych samych przesłankach, co nie miało miejsca, przesłanki wydania skarżonej decyzji były inne niż te w stosunku do których wydano decyzje umarzające, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") poprzez niezbadanie całości materiału dowodowego i opieraniu się w wydanym orzeczeniu na domysłach, przekonaniu o czasookresie trwania robót budowlanych i zaniechaniu zbadania dowodów w postaci dziennika budowy, na co wskazywały organy w uzasadnieniu swoich decyzji. Na tych podstawach Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenie poddał wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., przy czym w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mimo braku powiązania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), rozpoznał zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy zarzucono naruszenie na art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezbadanie całości materiału dowodowego i opieranie się w wydanym orzeczeniu na domysłach, przekonaniu o czasookresie trwania robót budowlanych i zaniechaniu zbadania dowodów w postaci dziennika budowy, na co wskazywały organy w uzasadnieniu swoich decyzji. W uzasadnieniu natomiast zakwestionowano ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane w latach 2002 -2003. Wskazano, że z zebranych przez PINB dowodów w postępowaniu [...] wynika, że w 2003 roku wykonane zostały tylko roboty stanu surowego, a w następnych latach trwały dalsze roboty. Na dzień kontroli, tj. [...] stycznia 2014 r. stwierdzono zakończenie robót budowlanych tylko na jednej kondygnacji dachu, natomiast w drugiej kondygnacji prowadzone były roboty wykończeniowe, które trwały do 2016 roku, tj. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem skargi kasacyjnej, potwierdzeniem tezy o kontynuowaniu robót budowlanych i niewykonaniu ściany oddzielenia pożarowego jest właśnie protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz zmiany kierowników budowy (ostatnia miała miejsce w 2014 r.). Wystąpiły więc inne przesłanki umożliwiające wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., mimo wcześniejszego prowadzenia postępowania w kierunku wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Twierdzenia skargi kasacyjnej o ciągłości robót do 2016 roku nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. WSA kontrolując zaskarżoną decyzję trafnie stwierdził, że roboty budowlane zostały faktycznie wykonane w latach 2002 – 2003, co potwierdzają kontrole pracowników organu nadzoru budowlanego. Natomiast w latach 2012 - 2016, mimo braku formalnego zakończenia procesu budowlanego przez zgłoszenie kierownika budowy, nie były prowadzone żadne prace. Wskazać należy, że stanowisko WSA ma oparcie w protokole z przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2003 r. kontroli robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku. Stwierdzono wtedy odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji, które szczegółowo opisano (akta PINB znak: [...]). W dniu [...] stycznia 2006 r. dokonano powtórnych oględzin budynku (k. 53 akt j.w.) w czasie których stwierdzono, że "pomieszczenia I kondygnacji poddasza są w całości wykończone i użytkowane, druga kondygnacja w dachu są w stanie zamkniętym". Nadto w protokole odnotowano: wykończona łazienka bez białego montażu oraz docieplone skosy zabezpieczone folą, ściany w stanie surowym, wykonana instalacja CO – nieczynna. Z kolei w protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2010 r. (akta PINB znak: [...]) zapisano: "W dniu dzisiejszym stwierdzono, że pierwsza kondygnacja w dachu – rzut poddasza, oznaczenie na rysunkach, jest już całkowicie ukończona, druga kondygnacja w dachu stan surowy bez tynków. (...) Obecnie inwestorzy nie przystąpili do użytkowania tylko kondygnacji w dachu nazwanej "strych", pozostałe kondygnacje są użytkowane, w tym kondygnacja pierwsza dachu – poddasze" (k. 97 akt PINB j.w.). Późniejszy materiał dowodowy, w tym protokół, na który wskazuje skarga kasacyjna (z dnia 14 stycznia 2014 r.) również nie daje podstaw do przyjęcia, aby roboty budowlane były kontynuowane. Wręcz przeciwnie, w protokole tym zapisano, że "wykonano wszystkie roboty budowalne, tj. konstrukcyjne i wykończeniowe". Zatem opis ten potwierdza jedynie wcześniejsze wyniki oględzin. Także wpisy w dzienniku budowy przeczą twierdzeniem skargi kasacyjnej, gdyż ostatnie roboty budowlane odnotowano pod datą [...] lipca 2003 r. Natomiast wpis związany z objęciem obowiązków przez nowego kierownika budowy z dnia [...] stycznia 2014 r. potwierdza tylko istniejący w tej dacie stan (wykonanie robót budowlanych). Wszystko to prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Konsekwencją nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania a tym samym trafności rozważań WSA odnośnie do czasookresu wykonywania robot budowlanych jest to, że zarzut naruszenia prawa materialnego również nie może odnieść zamierzonego skutku. Pomijając już kwestię braku precyzji przy przytoczeniu podstawy kasacyjnej (w petitum nie uwzględniono, że w art. 51 P.b. ustęp 1 składa się z punktów od 1 do 3) należy wskazać, że WSA zasadnie wykluczył możliwość wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 P.b. po utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych i braku możliwości wielokrotnego powtarzania procedury przewidzianej przepisem art. 50 ust. 1 P.b. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna stanowisko to aprobuje. Zatem w stanie faktycznym sprawy, gdzie roboty budowlane prowadzone w latach 2002 – 2003 były już przedmiotem postępowania naprawczego z art. 50 – art. 51 P.b., twierdzenia skargi kasacyjnej o możliwości wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. są nieuprawnione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.