II OSK 3033/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2242/16 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r., nr ] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu podania oddalił skargę. W skardze kasacyjnej M. S. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. K. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GDOŚ oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez organy obu instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie poprzez nieustalenie przez organy treści żądania strony i nie odniesienie się do wszystkich żądań strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 2) przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nie opłaconych w całości ani w części. Jednocześnie złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wskazane w art. 7 i 77 k.p.a. zasady postępowania administracyjnego nie były przestrzegane przez organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią żądania skarżącej wnosiła ona o podjęcie działań mających na celu zmniejszenie "zapobiegania podwyższenia emisji pola elektromagnetycznego emitowanego". Naruszenie polegało na nieustaleniu przez organy obu instancji treści żądania strony oraz niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., a w konsekwencji nie odniesieniu się do wszystkich żądań skarżącej zawartych we wniosku. Skarżąca kasacyjnie przypomniała, że w uzasadnieniu organ I instancji podał, że skarżąca żąda czynności, które nie należą do kompetencji organów administracji publicznej. W konsekwencji organ zwrócił podanie skarżącej w całości, mimo że zawierało ono także inne żądania poza żądaniem odszkodowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ w swoim rozstrzygnięciu powyższą kwestię całkowicie pominął i nie rozważał swojej kompetencji w tym zakresie. Organ II instancji mimo wadliwości decyzji organu I instancji utrzymał ją w mocy, również nie odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą żądań i przyjmując ustalenia RDOŚ. Według skarżącej kasacyjnie, w tej sytuacji wadliwa była nie tylko zaskarżona decyzja, ale również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd przyznał rację organom, wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie RDOŚ nie naruszają prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu Sąd pominął jednak kwestię wadliwości postanowień, wynikającą z niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie żądania skarżącej, która winna skutkować ich uchyleniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDOŚ odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej oraz poinformował, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., tj. nieuchylenia postanowienia wydanego z naruszeniem wynikającego z naczelnej zasady prawdy obiektywnej obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego wymaga wykazania, że pominięcie przez organ pewnych faktów lub ich nienależyte czy wadliwe wyjaśnienie, mogło zaważyć na wyniku sprawy administracyjnej, a w konsekwencji, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., byłoby ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący przedmiotową sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego postanowienia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Żądanie strony w niniejszej sprawie dotyczące uzyskania odszkodowania było wyrażone w sposób bezpośredni i nie wymagało wzywania wnioskodawczyni o wyjaśnienie zakresu żądania. W aktach sprawy znajdują się dwa pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r., znak: [...] oraz z [...] kwietnia 2016 r., znak [...], skierowane do M. S. lub przesłane do jej wiadomości, z których wynika, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Organ [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał pomiarów i nie stwierdził naruszenia przepisów ww. rozporządzenia. W sprawie przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych nie wystąpiła podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego, ani nie istniała potrzeba przekazywania wniosku M. S. do organu właściwego, skoro sprawa była już przez ten organ rozpoznana. Zgodnie z treścią art. 364 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm. dalej: p.o.ś.), jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Art. 364 p.o.ś. pozwala wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na wydanie decyzji sanacyjnej wstrzymującej. Weryfikowanie wystąpienia przesłanki w postaci spowodowania zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi powinno nastąpić na podstawie odpowiednich badań ustalających skutki danej działalności i znajomość oddziaływania tego rodzaju skutków na zdrowie czy życie człowieka (zob. M. Górski, Tytuł VI ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, komentarz do art. 364. [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, Wydawnictwo C.H. Beck 2014, s. 941). Niezbędne jest także zawsze udowodnienie powstania takich skutków i wykazania związku przyczynowego między nimi a prowadzoną przez dany podmiot działalnością (zob. M. Górski, tamże). W piśmie z 20 kwietnia 2016 r. skierowanym do M. S. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, w nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji w sprawie stacji bazowej, że pomiary monitoringowe pól elektromagnetycznych w środowisku (w miejscu dostępnym dla ludności przy skrzyżowaniu ulic L. [...] i P. w W. wykazały, że zmierzone wartości (1,61 V/m) są niższe od poziomów dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, po. 1883) – dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych w środowisku, dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi 7 V/m. Pomiary orientacyjne poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w 5 wytypowanych punktach pomiarowych zlokalizowanych na terenie nieruchomości strony przy ul. L. [...] [...] w W. nie wykazały przekroczenia ww. poziomu dopuszczalnego. Zmierzone wartości składowej elektrycznej wynosiły od 1,73 V/m (niepewność pomiaru 0,39 V/m) do 2,73 V/m (niepewność pomiaru 1,06 V/m). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wyjaśnił jednocześnie, że pomiary zostały przeprowadzone bez powiadomienia prowadzącego instalację, zgodnie z wnioskiem M. S. W piśmie z 16 maja 2016 r. skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] Biuro Dialogu Obywatelskiego zatytułowanym "Prośba o pomoc w uzyskaniu odszkodowania z uwagi na szkodliwe oddziaływanie masztu telefonii komórkowej o aktualnej nazwie [...]" M. S. wniosła o wypłacenie jej odszkodowania ze względu na szkodliwe działanie wywołane przez pola elektromagnetyczne emitowane z masztu "wybudowanego telefonii komórkowej" na wprost jej domu". W piśmie tym M. S. postawiła pytanie "Wobec zaistniałych moich problemów zdrowotnych, kto pokryje moje dalsze leczenie oraz wynagrodzi mi szkody, czy też mi sfinansuje przebudowę aby uniknąć tak wielkiej dawki promieniowania elektromagnetycznego, a także na usunięcie szkód gdyż np. ogrodzenie, które jest w polu elektromagnetycznym szybciej koroduje (zwłaszcza gdy spadały kwaśne deszcze)". Pismo to kończy się wnioskiem M. S. o przyznanie odszkodowania. W zażaleniu z 21 czerwca 2016 r. skierowanym do GDOŚ M. S. w związku z pogarszającym się stanem zdrowia podtrzymała swój wniosek w sprawie wypłaty odszkodowania. W piśmie z 27 czerwca 2016 r. zatytułowanym "Uzupełnieniu do zażalenia złożonego 21.06.2016 r." skarżąca wskazała na wstępie, że nie jest zasadnym stwierdzenie, że Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...] nie jest organem właściwym do przyznania odszkodowania za szkody wyrządzone przez telefonię komórkową [...] S.A. Skarżąca w uzupełnieniu zażalenia wniosła o uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz o przyznanie jej stosownego odszkodowania za utratę zdrowia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyraziła pogląd, według którego wydane postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i GDOŚ nie są zasadne, gdyż organy te wydały zgodę na budowę telefonii komórkowej i dlatego też zobowiązane są do naprawienia skutków swoich decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że rację mają organy administracji orzekające w sprawie, że sprawy dotyczące zapłaty odszkodowania czy zadośćuczynienia mają niewątpliwie charakter cywilnoprawny i nie podlegają rozstrzyganiu w formie decyzji administracyjnych. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej normują kompleksowo przepisy art. 417, art. 417¹ i art. 417² ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.). Ma rację Sąd I instancji wyjaśniając, że ocena sprawy wskazuje, że skarżąca domaga się w istocie roszczenia cywilnoprawnego, które może być realizowane jedynie na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Skoro więc, nie budzi wątpliwości, że sprawa opisana w podaniu skarżącej jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm. dalej: k.p.c.) i podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c., to wykluczone jest rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 66 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) do zwrotu podania, albowiem dotyczy ono sprawy cywilnoprawnej, nie zaś sprawy administracyjnej. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie i zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo określił przyczynę zwrotu pisma oraz wskazał sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 65 § 1 k.p.a. nakłada na każdy organ administracji publicznej obowiązek wstępnej analizy wniesionego do niego podania najpierw z punktu widzenia istnienia sprawy administracyjnej, a potem z punktu widzenia jego własnej kompetencji, a w przypadku jej braku obowiązek przekazania sprawy temu organowi, który odbiorca podania uznał za kompetentny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.