III SA/Lu 502/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania T. P., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W styczniu 2015 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy T. P., obejmującą okres od 1 maja do 30 listopada 2014 r. Na podstawie ustaleń kontroli, ujawnionych w protokole z 22 stycznia 2015 r., [...] WITD wszczął postępowanie wobec przedsiębiorcy, a po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, w postaci: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; skrócenia dziennego czasu odpoczynku; skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku; nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy; naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego; nieudzielenia przerwy wymaganej przepisami ustawy o czasie prawy kierowców. Z uwagi na liczbę zatrudnionych kierowców u przedsiębiorcy, wysokość kary ograniczono do maksymalnej przewidzianej prawem granicy 20.000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania przez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, a także szeregu przepisów prawa materialnego. Skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie przepisów dotyczących odpoczynków tygodniowych, a także dotyczących pobierania danych z urządzeń rejestrujących i kart pojazdu. Ponadto skarżący podniósł, że w kontrolowanym okresie przewozy dla niego wykonywało średnio mniej niż 10 kierowców, a zatem maksymalna wysokość kary powinna wynosić 15.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji oraz nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. W uzasadnieniu, odnosząc się do naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku (l.p. 5.3 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907, ze zm.; dalej jako: u.t.d.), organ wskazał na udokumentowane w trakcie kontroli dziewięć przypadków skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowców o okresy od 20 minut do 6 godzin i 9 minut. We wszystkich przypadkach do kontroli nie okazano wydruków wskazujących na zastosowanie przepisów dokumentujących zastosowanie wyjątków pozwalających na skrócenie dziennego czasu odpoczynku. Łączna wysokość kary z tytułu opisanych przypadków naruszenia wyniosła 2.700 zł. Odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu (l.p. 5.1 zał. nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał na sześć przypadków przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, o okres od 26 do 49 minut. W żadnym z przypadków do kontroli nie okazano wydruków wskazujących na zastosowanie przepisów dokumentujących zastosowanie wyjątków pozwalających na przedłużenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Uzasadniało to nałożenie kary w łącznej wysokości 600 zł W kwestii naruszenia w postaci przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (l.p. 5.2 zał. nr 3 do u.t.d.) organ wskazał 8 takich przypadków ustalonych na podstawie analizy danych cyfrowych. W żadnym z tych przypadków do kontroli nie okazano wydruków wskazujących na zastosowanie przepisów dokumentujących zastosowanie wyjątków pozwalających na odstępstwo od norm czasu pracy kierowców. W przypadku jednego kierowcy organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji wadliwie ustalił, że miało miejsce przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu. W konsekwencji kara w tym przypadku została nałożona niezasadnie. Łączna kara za pozostałe, stwierdzone przypadki omawianego naruszenia wyniosła 1.300 zł. W zakresie naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku (l.p. 5.2 zał. nr 3 do u.t.d.) Główny Inspektor wskazał 15 takich przypadków ustalonych na podstawie analizy danych cyfrowych. W żadnym z tych przypadków do kontroli nie okazano wydruków wskazujących na zastosowanie przepisów dokumentujących zastosowanie wyjątków pozwalających na odstępstwo od norm czasu pracy kierowców. W czterech przypadkach organ odwoławczy uznał za wadliwe ustalenia organu I instancji w kwestii skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, przy czym w trzech przypadkach uznał za zasadne odstąpienie od nałożenia kary, w jednym zaś zmniejszył jej wysokość w stosunku do decyzji organu I instancji. Łączna wysokość kary z tytułu opisanych przypadków omawianego naruszenia wyniosła 15.850 zł. W odniesieniu do naruszenia opisanego w l.p. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. organ na podstawie wyników kontroli stwierdził, że przedsiębiorca nie udokumentował w trakcie kontroli za pomocą danych cyfrowych, wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu 37 dni pracy kierowców. Łączna kara z tytułu tego naruszenia wyniosła 18.500 zł. W zakresie naruszenia opisanego w l.p. 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d. Główny Inspektor wskazał na dwa przypadki, w których okazano wykresówkę niezawierającą pełnych danych o okresach aktywności kierowcy, co uzasadniało wymierzenie kary w łącznej wysokości 600 zł. W odniesieniu do naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego (l.p. 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d.) organ wskazał na trzy przypadki, w których dane z urządzeń cyfrowych nie były pobierane co najmniej raz na 90 dni. Uzasadniało to nałożenie kary w łącznej wysokości 1.500 zł. W zakresie naruszenia wskazanego w l.p. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., Główny Inspektor wskazał, że przedsiębiorca uchybił 28-dniowemu terminowi na wczytywanie danych cyfrowych z kart 17 kierowców, co uzasadniało nałożenie kary w łącznej wysokości 8.500 zł. W odniesieniu do naruszenia polegającego na nieudzielenie przerwy wymaganej przepisami ustawy o czasie pracy kierowców, Główny Inspektor wskazał na jeden taki przypadek stwierdzony w toku kontroli, co uzasadniało nałożenie kary w wysokości 300 zł. Organ odwoławczy nie stwierdził istnienia przesłanek do zastosowania art. 92c u.t.d., wyłączającego zastosowanie sankcji w przypadku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W ocenie organu nie było również podstaw do zastosowania w sprawie art. 92b u.t.d., gdyż skarżący nie wykazał, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor stwierdził, że przepisy unijne (rozporządzenie nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE, seria L, nr 102, s. 1, ze zm.) określają maksymalne okresy wczytywania danych, dając Państwom Członkowskim kompetencję do określenia krótszych terminów wczytywania danych. Na gruncie krajowym upoważnienie to realizuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159, poz. 1128, ze zm.). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury wprowadza surowsze wymagania w zakresie sczytywania danych niże przepisy unijne. Odnosząc się do kwestii maksymalnej sumy kar pieniężnych, jaka może być nałożona na przedsiębiorcę, organ wskazał, że w badanym przypadku, kwota ta nie może przekroczyć 20.000 zł. Organ ustalił, że przedsiębiorca zatrudniał w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli 11 kierowców. Ustalenia te poczyniono w oparciu o wykaz kierowców przedłożony przez przedsiębiorcę w toku kontroli. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. T. P. zarzucił naruszenie art. 92 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.t.d. poprzez błędne założenie, że wykonywanie przewozu przez kierowcę innego niż zatrudniony na podstawie umowy o pracę przez kilka dni w miesiącu jest równoznaczne z wykonywaniem przewozów przez zatrudnionego kierowcę, który wykonuje pracę w wymiarze ok. 20-23 dni miesięcznie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania i prawdy obiektywnej, obowiązku wskazania w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, a także dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący przedstawił swoje wyliczenia, z których wynika, że liczba kierowców wykonujących przewozy drogowe w okresie 6 miesięcy poprzedzających kontrolę stanowiła mniej niż 10 i wynosiła 6. Błąd organu spowodował nałożenie kary w wysokości o 5000 zł wyższej od górnej granicy kary, jaką organ mógł nałożyć. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Istotą sporu prawnego w badanej sprawie jest zgodność z prawem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Zarzuty skarżącego podniesione w skardze dotyczą w praktyce tylko jednej kwestii: zastosowania przez organy przepisów dotyczących maksymalnej sumy kar, jakie mogą być nałożone na przedsiębiorcę. Dotyczący tej kwestii art. 92a ust. 3 u.t.d. wprowadza pięć przedziałów sumy kar, stosując jako kryterium zróżnicowania wysokości sumy kar średnią liczbę kierowców zatrudnionych u danego przedsiębiorcy w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Organy ustaliły, że przedsiębiorca zatrudniał 11 pracowników, zatem suma kar nie powinna przekroczyć 20.000 zł (pkt 2), natomiast skarżący twierdzi, że zatrudniał mniej niż 10 kierowców, zatem suma kar nie powinna przekroczyć 15.000 zł (pkt 1). W ocenie Sądu ustalenia i konkluzje organu są prawidłowe. Organ oparł swoje ustalenia na przedłożonym przez przedsiębiorcę w toku kontroli wykazie kierowców (k. 23 akt adm.). Zasadniczym problemem jest fakt, że część kierowców wykonujących przewozy na rzecz skarżącego nie była zatrudniona na umowę o pracę, lecz na podstawie innych umów. Z wywodów skarżącego zawartych w skardze wynika, że obliczając średnią liczbę kierowców zatrudnionych w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zastosował następującą metodę: dla każdego miesiąca przyjął określą normę dni pracy (od 20 do 23), dla każdego kierowcy ustalił liczbę rzeczywiście przepracowanych dni w danym miesiącu, po czym podzielił sumę dni przepracowanych rzeczywiście przez kierowców w danym miesięcy przez przyjętą normę dni pracy. Dało to skarżącemu wynik, który określił jako: "Liczba kierowców na etacie potrzebnych do wykonania pracy". Liczba ta wahała się w poszczególnych miesiącach od 2 do 8,6 i dała skarżącemu przeciętną 6 kierowców w okresie 6 miesięcy. Zastosowana przez skarżącego metodologia jest błędna i nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach. Kluczowa w sprawie jest treść art. 92a ust. 4 u.t.d, w myśl którego to przepisu, za kierowców, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Z przepisu tego wynika jasna i nie budząca wątpliwości reguła: dla obliczenia średniej liczby kierowców na potrzeby art. 92a ust. 3 u.t.d. nie ma znaczenia forma zatrudnienia danego kierowcy. Należy uwzględnić zarówno kierowców zatrudnionych na umowy o pracę, jak i kierowców wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorcy na innej podstawie (w szczególności na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy zlecenia). Ponadto nie ma znaczenia liczba faktycznie przepracowanych dni w danym miesiącu przez danego kierowcę. Wystarczy aby kierowca wykonywał przewozy na rzecz przedsiębiorcy przez jeden dzień, na dowolnej podstawie prawnej, a będzie uwzględniany w średniej liczbie kierowców ustalanej na potrzeby zastosowania art. 92a ust. 3 u.t.d. Zasadom tym w pełni odpowiada metodologia zastosowana przez organ. Organ ustalił liczbę kierowców wykonujących przewozy na rzecz skarżącego w poszczególnych miesiącach, w okresie obejmującym 6 miesięcy poprzedzających wszczęcie kontroli (od lipca do grudnia 2014 r.) a uzyskaną sumę podzielił przez 6. Średnia wyniosła 11 kierowców, co oznacza, że suma kar nałożonych na skarżącego nie mogła przekroczyć kwoty 20.000 zł. Takie właśnie ograniczenie prawidłowo zastosował organ. W tej sytuacji chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 92a ust. 3 i 4 u.t.d.), jak i naruszenia przepisów postępowania. Ustalając średnią liczbę kierowców organ oparł się na prawidłowych ustaleniach faktycznych, prawidłowo zastosował również przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie odnosi się do skargi na indywidualna interpretacje podatkową, jest więc bez związku z badana sprawą). Oznacza to, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów sąd administracyjny ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi Sąd nie dostrzegł żadnych wad, które musiałyby skutkować jej uchyleniem (stwierdzeniem nieważności). W odniesieniu do każdego z poszczególnych naruszeń organ oparł się na prawidłowych ustaleniach faktycznych, bazujących na obiektywnym materiale zgromadzonym w toku kontroli. Skarżący nie podważył skutecznie argumentacji organu, opartej na zebranym w sprawie, wiarygodnym materiale dowodowym. Sąd nie widzi podstaw do podważenia prawidłowości tych ustaleń. Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy zweryfikował prawidłowość ustaleń organu I instancji, wskazując na kilka błędów w tym zakresie. Błędy te nie wpłynęły jednak na łączną wysokość kary. Nie budzi również zastrzeżeń zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu treść uzasadnienia organu II instancji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy skrupulatnie przedstawił każdy poszczególny przypadek naruszenia, podał fakty wskazujące na te naruszenia, a także źródła ustaleń tych faktów. Uzasadnienie prawne decyzji jest prawidłowe, organ przytoczył wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił sposób ich zastosowania. Główny Inspektor odniósł się również do podniesionych w odwołaniu argumentów. Nie budzi wątpliwości Sądu konkluzja organu odnośnie braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Skarżący nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących, że jako podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Skarżący nie wykazał również, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy kierowców (art. 92b u.t.d.). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.