IV SA/Gl 825/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 14 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. ustalającej opłatę od D. T. za pobyt córki Z. T. w rodzinie zastępczej od dnia [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł. miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że pełnomocnik strony E. K. pismem z dnia [...] r. zwróciła się do organu o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.), poprzez nierozstrzygnięcie o odstąpieniu od opłaty przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. ustalającej wysokość tej opłaty od [...] r., a nie od chwili wydania i doręczenia, poprzez wydanie decyzji o odmowie odstąpienia od ustalonej opłaty, podczas gdy możliwe było jedynie rozstrzygnięcie o umorzeniu opłaty. W dalszej części uzasadnienia organ wpierw przedstawił podjęte działania po wpłynięciu wniosku, a następnie odwołał się do poglądów prezentowanych w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych na okoliczność wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. W tej części rozważań organ skupił swoją uwagę na interpretacji przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu administracji wypowiadającego się w przedmiotowej sprawie istota zagadnienia związana jest z treścią art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ przywołał i zaakcentował treść art. 194 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, zgodnie z którym rodzice ponoszą opłatę od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Następnie organ ten przywołał treść przepisów normujących kwestię ustalania tej opłaty jak również wskazujących na możliwość odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ administracji przybliżył stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie i wskazał na rodzaj rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w kontekście dominującej w ówczesnym okresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zaakcentowano, że zmiana linii orzeczniczej sądów miała miejsce na przełomie 2014 i 2015 r. i na tę okoliczność przywołano szereg wydanych w tym zakresie wyroków oraz przybliżono ich kluczowe postanowienia. W końcowej części uzasadnienia organ administracji odniósł poczynione ustalenia do sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie i nie znalazł podstaw do uznania, że wskazana we wniosku decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu odmienna ocena i interpretacja normy prawnej nie daje podstaw dla uznania, że wyczerpana jest przesłanka podjęcia wnioskowanego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik D. T. radca prawny E. K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawny. We wniosku tym, mylnie określanym jako odwołanie, zarzucono powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podnosząc, że konkretyzacja odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje w drodze decyzji i może obowiązywać jedynie od dnia jej wydania oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 11 czy art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 107 § 3 tego Kodeksu poprzez brak odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu twierdzeń i skwitowanie większości z nich w ten sposób, że ocena Starosty [...] dokonana została w sposób prawidłowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wystąpiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawny zamieszczono odmienną wykładnię przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej od tej, którą zamieścił w kwestionowanej decyzji organ administracji. W szczególności akcentowano konstytutywny charakter decyzji nakładającej odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania ze szczególnym uwzględnieniem argumentacji, która legła u podstaw podjęcia pierwszej decyzji, jak również przybliżono kluczowe elementy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie przeszedł do części merytorycznej swojego uzasadnienia. W tej części uzasadnienia podkreślił, że w ramach przedmiotowego postępowania podjęto próbę wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej przy wykorzystaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tym kontekście zwrócono uwagę na specyfikę tej instytucji oraz przybliżono w jaki sposób doktryna i orzecznictwo ujmują przesłankę rażącego naruszenia prawa. Podniesiono, że z wystąpieniem tej przesłanki organ styka się wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia prawa, w tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego po przeprowadzonej analizie rozstrzygnięcia Starosty [...] nie została ona wyczerpana. W konkluzji organ ten podniósł, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji pomimo tego, że wydana została przed wydaniem decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty, gdyż obowiązujące przepisy nie regulują wprost kolejności podejmowanych rozstrzygnięć. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się D. T., który reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E. K. pismem z dnia [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podnosząc, że konkretyzacja odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje w drodze decyzji i może obowiązywać jedynie od dnia jej wydania oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 11 czy art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi powielono co do zasady argumentację zamieszczoną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w szczególności zamieszczono odmienną wykładnię przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej od tej, którą zamieścił w kwestionowanej decyzji organ administracji. Pełnomocnik skarżącego akcentował konstytutywny charakter decyzji nakładającej odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i na te okoliczność przywołał wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wystąpiło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 wyżej wymienionej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1046 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec kluczową kwestię determinującą orzekanie w niniejszej sprawie, jak również ocenę prawną kwestionowanej decyzji. Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., mocą której organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. mocą której ustalił opłatę dla D. T. za pobyt córki Z. T. w rodzinie zastępczej w okresie od [...] r. do [...] r. i od [...] r. do [...] r. Oznacza to, że kontroli Sądu poddane zostały rozstrzygnięcia organu administracji podjęte w ramach uruchomionego trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Uwaga ta posiada istotne znaczenie, ponieważ wskazana okoliczność determinuje działania podejmowane przez organ administracji jak również wpływa to na zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W ramach postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ocena prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej, organ administracji prowadzący to postępowanie skupia swoją uwagę na tym, czy przy wydaniu tej decyzji dopuszczono się takiego naruszenia prawa, które wyczerpywałoby jedną z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak wyznaczone ramy tego postępowania nadzwyczajnego determinują także zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, ponieważ sąd ten kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięć podjętych w ramach tego nadzwyczajnego postępowania. W następstwie wniosku skarżącego reprezentowanego przez radcę prawnego E. K. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uruchomiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. We wskazanym wniosku uznano, że wyczerpana została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], ponieważ wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej, a okoliczności te wyczerpują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem wnoszącego wniosek rażące naruszenie prawa miało miejsce z tego powodu, że decyzja o odstąpieniu od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej winna zostać podjęta przed decyzją nakładającą na stronę postępowania obowiązek ponoszenia takiej opłaty co narusza postanowienia art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponadto zdaniem wnioskodawcy wskazana przesłanka stwierdzenia nieważności przywoływanej decyzji zaistniała, ponieważ strona została obciążona obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z mocą wsteczną, podczas gdy konkretyzacja obowiązku winna obowiązywać tylko do przodu. Mocą poddanych ocenie Sądu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o ustaleniu opłaty od D. T. za pobyt córki Z. T. w rodzinie zastępczej. W motywach rozstrzygnięcia powyższy organ przywołał rozumienie rażącego naruszenia prawa przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, a następnie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Starosta [...] podejmując kwestionowaną decyzję kierował się jedną z linii orzeczniczych sądów administracyjnych i na tę okoliczność przywołano sygnatury licznych orzeczeń, a w konsekwencji uznał, że nie została wyczerpana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nietrafne jest stanowisko wnioskodawcy co do tego, że decyzja ustalająca odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma działać do przodu i nie może obejmować okresu od umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Przedstawione powyżej argumenty stron przedmiotowego postępowania pozwalają uznać, że brak jest przesłanek pozwalających uwzględnić wniesioną skargę. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu odnoszącego się do wyczerpania przesłanki rażącego naruszenia prawa przewidzianej treścią w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Inaczej mówiąc treść decyzji przeciwstawia się przepisom, na podstawie których została wydana, a zatem czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść tej decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego mającego zastosowanie w danej sprawie. Równocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że z przedmiotowa przesłanka nie występuje wówczas, gdy dane unormowanie może być w różny sposób interpretowane i znajduje to odzwierciedlenie w przyjmowanych orzeczeniach. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zauważyć, że wypowiadający się w sprawie organ trafnie dostrzegł, iż dopiero w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowana została kolejność decyzji podejmowanych w sprawach dotyczących odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz decyzji ustalającej taką opłatę. Skoro wskazana kolejność podejmowania rozstrzygnięć we wskazanym zakresie ustalona została w orzecznictwie, zatem brak jest występowania przesłanki przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że wypowiadający się w sprawie organ w sposób prawidłowy zinterpretował orzecznictwo sądów administracyjnych i wyciągnął z niego trafne wnioski. Na marginesie powyższych rozważań przyjdzie rozważyć to, czy organ administracji uprawniony jest do podjęcia decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej po uprzednim jej ustaleniu mocą innej decyzji. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie z tego typu sytuacją będzie można w praktyce się spotkać, zwłaszcza wówczas, gdy przesłanki odstąpienia wystąpią dopiero po wydaniu decyzji ustalającej taką opłatę. Tym samym okoliczność ta dodatkowo podważa zasadność argumentów podnoszonych w pismach procesowych i w skardze do tutejszego Sądu. W rozpoznawanej sprawie zarzucono organom administracji wydanie decyzji z naruszeniem postanowień art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które polegało na tym, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustalono od dnia jego umieszczenia a nie od dnia wydania decyzji. Organ administracji wypowiadający się w rozpoznawanej sprawie powyższego zarzutu nie uwzględnił i podtrzymał stanowisko, iż opłatę tę ustala się od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Skład orzekający w niniejszej sprawie zna orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmowały stanowisko prezentowane w skardze, jednakże takiego stanowiska nie podziela, ponieważ w jego ocenie jest ono sprzeczne z treścią czytelnej normy prawnej zamieszczonej w art. 193 ust. 1a, zgodnie z którą rodzice dziecka ponoszą odpłatność od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Zatem przepis ten w sposób czytelny i jednoznaczny wskazuje na ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia tej opłaty począwszy od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, iż występujące orzeczenia, w tym przywoływane w pismach procesowych oraz w skardze, w których silnie akcentowano konstytutywny charakter takiej decyzji, odnosiły się do stanu prawnego obowiązującego przed wprowadzeniem przywoływanego powyżej przepisu. W konsekwencji uznać należy, że formułowany w skardze zarzut wobec poddanej kontroli decyzji nie może być uwzględniony. Zdaniem składu orzekającego zmiana stanu normatywnego w omawianym zakresie posiada kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości poddanej kontroli decyzji, jednakże nawet gdyby stan prawny nie został zmieniony, to i tak w ocenie Sądu odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należałoby ustalać od momentu jego umieszczenia. Stanowisko takie wynika z tego, że rodzic dziecka nie może zwolnić się z obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania dziecka i przejęcie przez państwo i jego służby obowiązków ciążących na rodzicu nie może prowadzić do sytuacji, w której jest on całkowicie zwolniony z naturalnych i leżących na nim obowiązków. W rozpoznawanej skardze podniesiono naruszenie szeregu przepisów procesowych, a w szczególności podstawowych zasad postępowania administracyjnego, uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi. Konstrukcja podniesionego zarzutu nie jest trafna, ponieważ w ramach postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest weryfikacja wcześniej wydanej decyzji pod kątem ewentualnego wyczerpania przesłanek stwierdzenia nieważności sformułowanych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ prowadzący takie postępowanie co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny prawnej materiału dowodowego, który legł u podstaw wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że brak jest przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi i stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.