II SA/Rz 781/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpoznaniu odwołania M.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku utrzymał ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej następnie "K.p.a.". PINB dla Miasta [...] przeprowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budynku zlokalizowanym na działce nr 1335/5 obr. 221 (od strony południowo-wschodniej budynku mieszkalnego) przy ul. [...] 70 w R. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 15 września 2015 r. ustalono, że wymieniony budynek w trakcie prac budowlanych posiada wymiary ok. 6,56 m x 11,63 m, wysokość do kalenicy ok. 6,50 m. Usytuowany jest on w odległości od ok. 0,42 m do 0,50 m od ogrodzenia z działką nr 1352, w odległości ok. 0,56 m od budynku mieszkalnego na tej samej działce oraz w odległości ok. 15,54 m od ogrodzenia od strony zachodniej. Budynek wykonany jest jako parterowy z poddaszem, niepodpiwniczony. Konstrukcja dachu jest drewniana, dach czterospadowy z lukarną od strony południowej. Jest on murowany z betonu komórkowego; od strony wschodniej widoczny jest fragment starej ściany o długości ok. 4,40 m i wysokości ok. 1,50 m (widoczny stary tynk). Przedmiotowy budynek posiada okap o szerokości ok. 40 cm. M.K. będąca właścicielką wskazanej działki nr 1335/5 dokonała zgłoszenia na wykonanie istniejącego na działce (w miejscu obecnego budynku gospodarczego) budynku kotłowni poprzez wymianę stolarki, renowacje uszkodzonych ścian więźby dachowej, wymianę pokrycia dachu, orynnowania oraz ocieplenie. W oparciu o zebrane w sprawie dowody (osobowe i dokumenty) PINB dla Miasta [...] uznał, że przedmiotowy budynek został rozebrany (z wyjątkiem fragmentu ściany i fundamentów) i wybudowany ponownie o większych wymiarach i wysokości. Roboty związane z rozbiórką budynku i jego ponownym wybudowaniem rozpoczęto końcem 2013 r. Budynek wybudowano więc jako nowy, częściowo na starych fundamentach dawnego budynku kotłowni, ale o innych gabarytach tj. w miejsce budynku o wymiarach ok. 5,50 m x 6,80 m do 8,60 m (szr. x dł.) wykonano budynek o wymiarach ok. 6,56 m x 11,63 m. Zdaniem PINB, przedmiotowe roboty nie mieszczą się w definicji remontu, bowiem nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Nie zawierają się także w definicji przebudowy, bowiem obecnie budynek jest dłuższy, szerszy i wyższy niż pierwotny. Zmieniła się także jego kubatura. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że w sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestorka się nie legitymuje. Wykonanie zaś budynku w odległości 0,70 m od granicy z działką nr 1352 obr. 221 powoduje brak możliwości spełnienia wymagań określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; zwane dalej Rozporządzeniem). Tym samym organ uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r. nakazał M.K. rozebranie budynku, którego dotyczy sprawa. Od powyższej decyzji M.K. odwołała się, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez brak ustalenia możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku, gdy ona wolę taką wyraża oraz skierowanie nakazu rozbiórki do całości budynku w sytuacji, gdy znaczna jego część wykonana została na podstawie zgłoszenia jego remontu. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie § 12 ust. 3 pkt 3, ewentualnie § 2 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak precyzyjnego określenia granic zabudowy pierwotnej, oparcie rozstrzygnięcia na wątpliwym materiale dowodowym (tj. wydruki z www.google.pl/maps i www.geoportal.gov.pl i zdjęcia), zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na jej niekorzyść i niewyjaśnienie braku możliwości zalegalizowania inwestycji. WINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję PINB dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uznając, że organ I instancji prawidłowo i rzetelnie zgromadził materiał dowodowy. WINB zacytował brzmienie § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek na działce budowalnej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odwołując się do okoliczności sprawy organ wskazał, że po starym budynku pozostał fragment ściany od strony wschodniej. Ustalenie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią nr 1352 nastąpiło na podstawie pomiarów dokonanych linijką skalówką na mapie zasadniczej z 8 maja 2013 r., na której umieszczony jest budynek starej kotłowni. Odległość ta wynosi 0,70 m. Na ścianie od strony granicy działki sąsiedniej nr 1352, gdzie znajduje się fragment ściany po starym budynku zlokalizowany jest otwór okienny. Organ zwrócił też uwagę, że w myśl § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działka budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszka nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia, rampa. Przedmiotowy budynek posiada okap o szerokości ok. 40 cm, a więc odległość okapu od granicy z działką sąsiednią wynosi ok. 30 cm. W ocenie WINB, wykonanie budynku, którego dotyczy sprawa w odległości 0,70 m od granicy z działką sąsiednią skutkuje tym, że nie jest możliwe spełnienie wymagań określonych w powołanym rozporządzeniu. Skoro więc budowa budynku narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, to nie ma możliwości jego zalegalizowania. Tym samym konieczne stało się wydanie decyzji o rozbiórce. M.K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego skutkujący utrzymaniem w mocy decyzji o rozbiórce, - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290; zwana dalej P.b.) oraz § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o rozbiórce przedmiotowego budynku w całości bez uprzedniego ustalenia możliwości jego legalizacji w części. Skarżąca zauważyła, że organ pominął, iż dokonana przebudowa dawnej kotłowni nie powoduje zmian wzdłuż granicy z działką sąsiednią w pasie o szer. 3 m. Uwzględniając zaś dokonany podział działki nr 1335/5 na działki o nr 1335/9 i 1335/10, wytworzony w wyniku remontu kotłowni budynek gospodarczy sąsiaduje tylko od granicy niezabudowanej działki sąsiedniej nr 1352, a zatem nie narusza § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Skarżąca ponowiła argument odwołania, iż wydruki ze stron portalu www.geoportal.gov.pl oraz www.google.pl/maps nie mogą stanowić przesądzającego dowodu w sprawie. Zwróciła uwagę na brzmienie § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia i wskazała, że wobec tego, celem legalizacji w sprawie niniejszej wystarczy przesunąć w przedmiotowym budynku fragment ścian zewnętrznych od strony granicy z działką sąsiednią, wystający poza obrys pierwotnego budynku i komina oraz zlikwidować okap zwrócony w stronę granicy i zapewnić wymaganą odporność pożarową ściany zbliżonej do granicy (zamurować okno oraz wymurować ścianę szczytową). Skarżąca odwołała się także do treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczającego możliwość spełnienia wymagań tego w inny sposób niż w nim określony tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej wskazanego w tym przepisie podmiotu. Skarżąca nadmieniła również, że wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego z garażem na działce nr 1335/9, a zatem dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została uwzględniona z innych przyczyn, niż te które zostały podniesione w jej treści. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, iż przedmiotem swej skargi, M.K. uczyniła decyzje organów nadzoru architektoniczno – budowlanego wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce 1335/5 w obr. [...] od strony płd. – wsch. budynku mieszkalnego przy ul. [...] 70 w R. Właścicielem w/w działki jest M.K., co potwierdza wypis z rejestru gruntów. WSA podziela ustalenia faktyczne Organów administracji w zakresie dotyczącym czasu oraz charakteru wykonanych robót budowlanych, a także zakwalifikowania ich jako samowoli budowlanej. W świetle zebranego materiału dowodowego Skarżąca bez pozwolenia na budowę wykonała w końcu 2013 r. roboty budowlane polegające na rozbiórce kotłowni i budowie na jej miejscu nowego obiektu budowlanego. Wykazano, iż w miejscu rozebranego budynku kotłowni wzniesiono nowy budynek o zupełnie innych wymiarach niż poprzedni, jak również o zupełnie innym przeznaczeniu. Ma rację WINB uznając, że wykonane roboty nie mieszczą się w pojęciu remontu jak i przebudowy. Zdaniem WSA nie miała miejsca także postulowana w skardze rozbudowa istniejącego obiektu. Wobec tego, że poprzedni budynek został rozebrany, a nowy obiekt ma pełnić zupełnie nowe funkcje użytkowe (tj. mieszkalne, umożliwiające parkowanie pojazdu mechanicznego), nie sposób mówić o czynności rozbudowy. Rozbudowa zakłada istnienie obiektu, którego wymiary ulegają zwiększeniu w wyniku wykonywanych prac. Innymi słowy, rozbudowa nie może być skutkiem zupełnej rozbiórki "rozbudowywanego" obiektu budowlanego. Z pewnością o rozbudowie nie świadczy wykorzystanie przy budowie fragmentu fundamentów oraz ściany kotłowni. Dodać także należy, iż na wykonanie przedmiotowego obiektu, wymagane jest pozwolenie na budowę, o czym przesądza reguła wywodzącą się z art. 28 ust. 1 P.b. Tego obowiązku skarżący nie dochowała, co słusznie zwróciło Organy w kierunku przepisów P.b. dotyczących samowoli budowlanej. Za prawidłowy Sąd uznał też sposób rozpatrzenia przez Organ odwoławczy zarzutu odnoszącego się do udziału w postępowaniu właścicielki działek o nr 1353/1, 1335/6 oraz 1350/6 – B.D. WSA nie podzielił jednak kluczowej dla nakazu rozbiórki oceny organów obu instancji co do tego, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie może zostać wdrożona procedura legalizacyjna, ponieważ wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczne w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, nakaz rozbiórki został podyktowany niespełnieniem przesłanek wszczęcia procedury legalizacyjnej wyrażonych w art. 48 ust. 2 P.b. Powołany przepis stanowi: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Według Organów, ponieważ budynek wzniesiono w odległości 0,70 m od granicy z działką o nr 1352 obr. [...], zaś odległość okapu od tej granicy wynosi ok. 0,30 m, to został naruszony w sposób nieodwracalny przepis § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2, ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. WINB wyjaśnia skarżącej, iż dla doprowadzenia budynku z stanu zgodnego z powołanymi w decyzji przepisami rozporządzenia normującymi minimalne odległości ścian i okapu budynku od granicy z działką sąsiednią, konieczna byłaby rozbiórka i ponowne jego wybudowanie w odległości zgodnej z tymi przepisami. Skład orzekający WSA uznaje za własne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. II OSK 42/11, CBOSA, co do tego, że kwestia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 P.b., a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. Dlatego też, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów P.b., o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 w/w ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10, z 23 czerwca 2015 r. II OSK 2824/13, opubl. CBOSA). Organy obu instancji oprócz ustalenia, że obiekt poprzez swe usytuowanie względem działki sąsiedniej narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby dodatkowe istotne naruszenia pozostałych regulacji rozporządzenia (np. przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej). Powołany przepis rozporządzenia Organy mogły uznać za normę techniczno - budowlaną, dopiero wówczas, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r. II SA/Wr 654/14, CBOSA). W rezultacie stwierdzonych okoliczności Sąd zobligowany był stwierdzić istotne dla określonego przez Organy wyniku sprawy naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. Z tej przyczyny przedwcześnie zastosowano przepis art. 48 ust. 1 P.b. nakazując skarżącej rozbiórkę budynku. W istocie, nie wyjaśniono czy zaistniały podstawy do wszczęcia procedury legalizacyjnej samowolnie wybudowanego obiektu zamieszczone w art. 48 ust. 2 P.b. Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić, że w sytuacji gdy stwierdzone odstępstwa od przepisów rozporządzenia nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektów budowlanych, dla życia, zdrowia lub mienia, to w tym zakresie, stanowi to wystarczającą podstawę do legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Oczywiście dla rozpoczęcia właściwego postępowania legalizacyjnego konieczne jest także stwierdzenie pozostałych jego warunków (art. 48 ust. 2 P.b.), poprzez wyjaśnienie czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzone wadliwości postępowania wyjaśniającego obligowały Sąd do uchylenia decyzji Organów obu instancji na zasadzie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Uchylone decyzje nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku – art. 152 § 1 p.p.s.a.