II OSK 1389/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1508/16 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1508/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargę I. G. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Brzeska z dnia [...] maja 2015 r., ([...]), którą na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. na działce o nr ew. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdzie wymienione zostały wymogi jakie muszą być spełnione łącznie aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zwrócił uwagę, że uzupełnieniem tej regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie). Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wyskości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylemnia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśnianiącegio prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd stwierdził, że obszar analizowany wyzanczany celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, został wyznaczony prawidłowo. Sąd uznał, że w obszarze analizy znajduje sie zabudowa pozwalająca na ustalenie wymagań i wskaźników dla nowej zabudowy. Funkcja i rodzaj projektowanej zabudowy odpowiada funkcji i rodzajowi zabudowy już istniejącej w obszarze analizy. Teren inwestycji otoczony jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną i obiekt o takiej funkcji i takiego rodzaju ma zamiar realizować inwestor. Sąd przywołał treść § 4 ust. 1- 4 rozporządzenia i stwierdził, że niedopuszczalna jest wykładnia tego rozporządzenia w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie można zaś wykluczyć takiej konfiguracji terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Sąd zaznaczył, że z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego pojawia się w ustępie 3, który swym zakresem regulacji nawiązuje do ustępu 1. Pojęcie zaś pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej. Sąd uznał, że w sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy w istocie stanowić mogłoby nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich. Linia taka nie stanowiłaby kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek. Zdaniem Sądu, właśnie taki przypadek zachodził w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wyklucza się a priori możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez określania linii zabudowy (por. np. II OSK 1218/11 – wyrok z dnia 13 listopada 2012 r.). Brak wyznaczenia linii zabudowy nie może stanowić powodu uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze treść § 7 rozporządzenia Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjęto, w nawiązaniu do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego, wysokość elewacji frontowej od 4 do 5 metrów. Zdaniem Sądu, kolejny parametr w postaci wysokości głównej kalenicy dachu należało odczytywać także jako konsekwencję wysokości elewacji. Określenia dolnej granicy wysokości kalenicy na 6 metrów nie można oceniać w kategoriach błędu, zwłaszcza, jeśli parametr ten porównać z dopuszczalną minimalną wysokością elewacji i faktem, że w obszarze analizy budynki o takiej wysokości występują. Sąd za nieuzasadnione uznał obawy skarżącej, jakoby usytuowanie na działce o nr ew. [...] budynku jednorodzinnego, którego kalenica umieszczona będzie na wysokości 6 m, miało stanowić zaburzenie istniejącego porządku. W ocenie Sądu, przy uwzględnieniu rodzaju i charakteru znajdującej się w obszarze analizy zabudowy, zagrożenie takie nie istnieje. Organy administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Sąd zauważył, że jeśli idzie o wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, to sama skarżąca wskazuje, że sposób wyliczania tego wskaźnika nie jest uregulowany. Odpowiedniego przepisu nie zawiera w szczególności rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu regulujące sposób ustalania innych wskaźników. Obowiązek określenia tego wskaźnika wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w decyzji. Zgodnie z tym przepisem, regulującym sposób zapisywania ustaleń decyzji (a nie sposób samego ustalania) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W kontekście powyższego Sąd wskazał, że przyjęty przez organ wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej uznać należy za prawidłowo określony: odpowiada on średniej wyliczonej dla wszystkich działek w obszarze analizy, a więc - poprzez ten sam sposób wyliczenia - nawiązuje także do wskaźnika powierzchni zabudowy. W tej sytuacji brak w uzasadnieniu decyzji dokładnego wyjaśnienia sposobu wyliczenia omawianego wskaźnika można, co najwyżej postrzegać, jako nieistotne uchybienia przepisowi art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo pewnych uchybień, odpowiada prawu. Warunki ustalano dla niewielkiego domu jednorodzinnego mającego powstać na działce o specyficznym, wydłużonym kształcie, otoczonej liczną i różnorodną zabudową jednorodzinną. W takiej sytuacji za dopuszczalne Sąd uznał wyznaczenie dolnych granic wskaźników liczbowych nawet poniżej średniej. Nie wpłynie to z pewnością na istniejący porządek architektoniczny, a inwestorowi zapewni możliwość wykorzystania nieruchomości w granicach jego prawa. W zakresie zarzutu naruszenia art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 2014 o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz błędu w oznaczeniu załącznika do decyzji, Sąd w całości podzielił wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Sąd stwierdził także, że w aktach administracyjnych (k.41) znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego kierowane do skarżącej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wływ na wynik sprawy tj.: a) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art 54 pkt 2a w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została sporządzona w sposób prawidłowy, a nadto podnoszona przez skarżącą argumentacja dotycząca braku ustalenia w zaskarżonej decyzji linii zabudowy jest niezasadna, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnieniu. Podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca wskazała na naruszenie art. 54 punkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust.1 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie niniejszej zasadnym było odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy pomimo, iż brak było ku temu podstawy prawnej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpozania przez Sąd I instancji a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą uzasadniać zawarte w niej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie NSA, skarga kasacyjna I. G. została oparta na nieuzasadnionych podstawach. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to czy w każdym przypadku kiedy rozpatrywany jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej, nowej inwestycji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konieczne jest ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. W ocenie NSA, biorąc pod uwagę fakt, że planowana inwestycja ma być położona na działce oddzielonej terenem bocznicy kolejowej działką nr [...] od drogi publicznej - działka o nr ew. [...], ul. H. M., to przyjąć należało, że ustalenie linii zabudowy, która będzie wyznaczać położenie planowanej zabudowy względem drogi publicznej (pasa drogowego), było w realiach niniejszej sprawy zbędne. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji zauważył, że organ I instancji podejmował próby ustalenia linii zabudowy. Należy podzielić stanowisko SKO, że ustalenie tej linii na podstawie linii zabudowań na działkach sąsiednich o nr ew. [...],[...],[...] było niemożliwe bowiem fronty dwóch pierwszych działek nie są usytuowane równoległe względem działki o nr ew. [...] (teren bocznicy kolejowej). Fronty tych dwóch działek są położone równoległe względem drogi wewnętrznej na działce o nr ew. [...] i działce o nr ew. [...], a nie działki o nr ew. [...]. Należy zgodzić się z SKO, że w takiej sytuacji z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynikało, że brak jest obiektów, które mogłyby stanowić podstawę dla wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji. Zabudowa na działce o nr ew. [...] zarówno ta o funkcji mieszkalnej jak i ta będąca garażem także nie mogły stanowić odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Okazało się bowiem, że budynek mieszkalny jest położony pod kątem do działki o nr ew. [...], a garaż, jako zabudowa o funkcji niemieszkalnej, nie mógł być brany pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy albowiem należało ją określić względem budynków o funkcji mieszkalnej. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że front działki inwestycyjnej nie przylega do drogi publicznej lecz do terenu bocznicy kolejowej należało stwierdzić, że w specyficznych okolicznościach rozpatrywanej sprawy właściwym było odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy. W sytuacji kiedy wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia nie było możliwe, jak w niniejszej sprawie, niezasadnym jest przyjęcie, iż w konsekwencji niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Brak wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy prowadziłby do ograniczenia prawa własności inwestora w zakresie swobody zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Stan taki jest sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że nie można wykluczyć takiej konfiguracji terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. Linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. Jeśli zatem droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Skoro nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Mogą zatem powstać sytuacje kiedy na możliwość zabudowy działki nie będzie miało wpływu wyznaczenie linii zabudowy bowiem nie występuje pas drogowy, który miałby stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy. Gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy ma sens bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem istniejącego na danym terenie pasa drogowego. Oczywiście wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zatem w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia. Oczywiście należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie. Niewątpliwie z akt rozpatrywanej sprawy wynikało, że okoliczności takie miały miejsce w realiach niniejszej sprawy. Zatem twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji przeprowadził wadliwie kontrolę legalności zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy jest pozbawione podstaw. Sąd I instancji słusznie uznał, że ustalony przez organy, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w szczególności wyników analizy urbanistycznej, stan faktyczny uzasadniał odstąpienie przez organy od wyznaczenia linii zabudowy w niniejszej sprawie. Wobec tego jako chybione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 P.p.s.a. Sąd prawidłowo uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa, w szczególności przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd słusznie uznał, że organy ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie dopuściły się naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały w decyzji ustalone. Brak ustalenia linii zabudowy nie doprowadził do naruszenia ładu przestrzennego bowiem usytuowanie planowanej inwestycji z dala od pasa drogowego, w głębi działki nie miało jakiegokolwiek wpływu na występujące na terenie analizowanym zagospodarowanie. Na podstawie określonych w zaskarżonej decyzji warunkach zabudowy nie powstanie obiekt, którego funkcja, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, takie jak jego gabaryty, forma architektoniczna, brak linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu doprowadziłyby do naruszenia występującego na terenie analizowanym ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie został naruszony art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1§ 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd I instancji dokonał oceny zgromadzonego przez organy materiału dowodowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny. Nie uznał bowiem, że ów stan faktyczny nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, które zapadło w sprawie. Uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i podał podstawy jakie wpłynęły na takie stanowisko. Skoro zatem Sąd nie dopatrzył się naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa (materialnego czy procesowego, brak było podstaw do wznowienia postępowania), to nie mógł zastosować żadnego rozstrzygnięcia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a- c P.p.s.a. Wobec tego uchylenie zaskarżonej decyzji nie było możliwe a tym samym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i stosownie do art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji było możliwe. Szczególne okoliczności faktyczne usprawiedliwiały odstąpienie przez organy od spełnienia wymogu wyznaczenia linii zabudowy dla przyszłej inwestycji na działce o nr ew. [...]. Braku w tym zakresie nie należy interpretować, jak domaga się tego skarżąca, jako naruszenie prawa bowiem właśnie szczególne położenie nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja względem pasa drogowego ul. M. sprawiło, że należało odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy dla tej inwestycji. Działka o nr ew. [...] nie jest położona w pierwszej linii zabudowy drogi gminnej (ul. M.) bowiem oddziela ją od tejże drogi szeroka na jej całą długość działka o nr ew. [...], będąca nieużytkowanym, niezabudowanym terenem bocznicy kolejowej. Brak zabudowy działki o nr ew. [...] nie zmienia faktu, że działka o nr ew. [...], dla której należało ustalić warunki zabudowy nie przylega do jakiejkolwiek nieruchomości będącej pasem drogowym względem którego należałoby wyznaczyć linię zabudowy dla zachowania występującego względem tego pasa drogowego ładu przestrzennego w jego zagospodarowaniu. Skoro tak to odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji było uzasadnione i nie naruszało obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Służebność przejazdu do działki o nr ew. [...] ustalona na działce o nr ew. [...] jest równoznaczna z istnieniem na działce o nr ew. [...] drogi wewnętrznej. Zatem bezpodstawne są twierdzenia skarżącej zmierzające do zakwestionowania istnienia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej za pomocą wskazywanej służebności przejazdu do działki o nr ew. [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie istnienia innej zabudowy, co do której mogłaby być wyznaczona linia zabudowy na działce inwestora stwierdzić należy, że oczywiście po wschodniej stronie ulicy M. isteniej zabudowa ale ona także nie mogła stanowić odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy dla działki o nr ew. [...] bowiem ta zabudowa położona jest bezpośrednio przy ul. M., z którą działka o nr ew. [...] nie ma jakiegokolwiek połączenia np. w postaci drogi wewnętrznej a tym bardziej nie przylega do pasa drogowego tej ulicy. Zatem ul. M. również nie mogła stanowić pasa drogowego względem, którego można by dla przyszłej zabudowy działki o nr ew. [...] ustalić linię zabudowy. Planowaną inwestycję z uwagi na dostęp do drogi publicznej ul. M. należało oceniać pod kątem właśnie tej ulicy a nie ul. M. Podsumowując, w realiach niniejszej sprawy nie było możliwości ani też konieczności wyznaczania dla planowanej inwestycji linii zabudowy. Jednoznacznie uzasadniają to szczególne okoliczności związane z położeniem działki inwestora względem pasa drogowego. W tych okolicznościach brak wyznaczenia linii zabudowy nie mógł doprowadzić do braku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ew. [...] bowiem byłoby to w istocie nieuzasadnione ograniczenie prawa właściciela do zagospodarowania działki będącej jego własnością. Jednocześnie brak linii zabudowy nie doprowadził do naruszenia ładu przestrzennego terenu analizowanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.