III SA/Kr 1242/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski, WSA Maria Zawadzka, Protokolant Aleksandra Grabiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną przez A. G. i M. G., dalej skarżących, decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 80 ust. 1 i 1 a, art. 87 ust. 1, 1 a i 1 b, art. 88 ust. 1 i 2, art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575, zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania skarżącym świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na małoletniego P. M., data urodzenia [...] 2010 r., umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej w osobach A. i M. G. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: Skarżący pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. złożyli wniosek do Starosty o przyznanie na podstawie przepisu art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dodatku wychowawczego na dziecko P. M., urodzonego w dniu [...] 2010 r., umieszczonego w rodzinie zastępczej A. i M. M. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt [...]. Starosta decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącym świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na małoletniego P. M., data urodzenia [...] 2010 r., umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej w osobach A. i M. G. z uwagi na niespełnienie przesłanek z przepisu art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z tym przepisem, wprowadzonym ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195,) rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 (świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania), na każde dziecko umieszczone w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Skarżący natomiast pobierają świadczenie na pokrycie kosztów pobytu dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U z 2016 r., poz. 930, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). W odwołaniu od powyższej decyzji A. i M. G. podnieśli, że jako rodzina zastępcza spełniają kryteria otrzymania pomocy w formie świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie. Opieka nad niepełnosprawnym P. M. pochłania duże wydatki. Jest on dzieckiem niepełnosprawnym fizycznie i ma specjalne potrzeby edukacyjne. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało na ustalenia faktyczne sprawy, że w dniu 1 kwietnia 2016 r. rodzina zastępcza w osobach A. i M. G. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, na dziecko: P. M. Rodziną zastępczą została ustanowiona na mocy postanowienia Sądu z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt [...] i otrzymuje zgodnie z decyzją [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. świadczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej skarżący złożyli wniosek o wypłatę świadczeń dla rodzin zastępczych na dotychczasowych zasadach, tj. w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 3) ·660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 4) ·1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Natomiast przepis art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dodany ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi, że rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwanej dalej "dodatkiem wychowawczym". Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszym przypadku świadczenie to nie przysługuje. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący otrzymują świadczenie na pokrycie kosztów pobytu dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Natomiast cytowany wyżej przepis art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jednoznacznie stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje wyłącznie rodzinom, które otrzymują pomoc na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z literalną wykładnią powołanego przepisu świadczenie w postaci dodatku wychowawczego zależne jest od otrzymywania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, o jakim mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej nadto, na co wskazuje także wykładnia funkcjonalna i systemowa przysługuje gdy rodzina korzysta ze świadczeń na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż jest to świadczenie przysługujące do świadczenia otrzymywanego na mocy art. 80 ust. 1 cyt. ustawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. i M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniesiony został zarzut naruszenia art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego oczywiście błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dodatek wychowawczy przysługuje tylko osobom otrzymującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na podstawie ww. ustawy i nie przysługuje osobom otrzymującym świadczenie na podstawie ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że prawidłowa wykładnia znajdującego w sprawie zastosowanie przepisu zmierza do wniosku, że nie można przyznać dodatku wychowawczego, jeśli w ogóle nie przyznano prawa do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka. Pomoc pieniężna otrzymywana na podstawie przepisu art. 78 ustawy o pomocy społecznej (wskutek dokonania wyboru reżimu prawnego wypłaty świadczenia) jest odpowiednikiem świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej (z art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Oba świadczenia mają funkcję pomocy Państwa w pokryciu bieżących kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Dodatek wychowawczy oraz świadczenie wychowawcze stanowią świadczenia socjalne przeznaczone na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka (odpowiednio w systemie pieczy zastępczej, jak i w rodzinie). Zdaniem skarżących dokonana przez organy wykładnia abstrahuje od wykładni autentycznej, celowościowej oraz systemowej i nie uwzględnia podstawowego założenia w procesie wykładni tj. założenia racjonalności ustawodawcy. Brak podstaw do różnicowania sytuacji prawnej rodzin zastępczych tylko dlatego, że należne im świadczenia otrzymują w oparciu o różne ustawy, nie jest to bowiem z punktu widzenia celu wprowadzenia tzw. "programu 500 +" cecha relewantna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 11 lutego 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575, zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Wskazać należy, że przepis ten z dniem 1 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 46 ust. 1 pkt. 1) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz.195), został dodany do art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, regulującym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zgodnie zatem z ust. 1a art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym". Z kolei zgodnie z ust. 1 art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania, nie niższe niż: 1) 660 zł miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, 2) 1000 zł miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Zastąpiła ona dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące (m. in.) rodzin zastępczych, zamieszczone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U z 2016 r., poz. 930, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Art. 226 ust. 5, 6 i 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenie złoży stosowny wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 5 i 6). W związku z tym na starostę został nałożony obowiązek poinformowania rodzin zastępczych o możliwości złożenia takiego wniosku, który to obowiązek powinien był zostać wykonany w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy (ust.7). Mając powyższe regulacje prawne na uwadze, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie małoletni P. M. został umieszczony w rodzinie zastępczej skarżących postanowieniem Sądu Rejowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt [...]. Podstawę prawną pobytu zatem małoletniego P. M. w rodzinie zastępczej stanowi powyższe postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt [...], tj. rozstrzygnięcie wydane przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które stało się prawomocne od dnia 15 kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu, rozpatrując wniosek skarżących o przyznanie dodatku wychowawczego z dnia 1 kwietnia 2016 r., o którym mowa w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wprowadzonego jako odpowiednik świadczenia wychowawczego z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, orzekające organy nie wzięły pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie rozważyły ich w odniesieniu do obowiązującej regulacji prawnej. Uchybienia w tym zakresie spowodowane były dokonaniem błędnej i pobieżnej wykładni przepisów: art. 226 ust. 5, art. art. 80 ust. 1 i ust.1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz wzajemnej relacji. Tego rodzaju działanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Obowiązkiem organu administracji, jest bowiem w świetle postanowień artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Natomiast art. 80 k.p.a., nakazuje wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego przy ocenie, czy dana okoliczność mająca istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, została udowodniona. Zdaniem Sądu organy błędnie odczytały i zinterpretowały treść art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W świetle prawidłowo odczytanej treści art. 226 ust. 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dotychczasowe przepisy znajdują zastosowanie tylko do tych sytuacji, gdy prawo do danych świadczeń powstało przed dniem 1 stycznia 2012 r. a zatem tylko, gdy do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej doszło przed tą datą. Wynika to ze sformułowania art. 226 ust. 5 ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 226 ust. 6 dotyczy tylko świadczeń, do których prawo powstało przed wejściem w życie nowej ustawy. Jednakże, gdy do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej doszło po dniu 1 stycznia 2012 r., wówczas w zakresie świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka zastosowanie znajdują nowe przepisy. Zresztą uważne odczytanie treści decyzji z dnia [...] 2014 r. o przyznaniu skarżącym świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, która znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 15 akta administracyjnych) także powinno było doprowadzić organy do tego rodzaju wniosków. Regulacja w zawarta w przepisie art. 226 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie dotyczy bowiem żadnych świadczeń związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie zastępczej i opłatami za taki pobyt wprowadzonych po dniu 1 stycznia 2012 r., tj. po wejściu w życie ustawy. Nie dotyczy więc także nowego rodzaju świadczenia w postaci dodatku wychowawczego, wprowadzonego z dniem 1 kwietnia 2016 r. Przepis art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazuje wyłącznie na możliwość rozpatrywania spraw o świadczenia enumeratywnie w tym przepisie wymienione na zasadach dotychczasowych i musi on być interpretowany ściśle. Z pewnością nie można go uznać za podstawę wyłączenia prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z przedstawioną zatem w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji argumentacją organów nie można się więc zgodzić, Nieprawidłowość jej wynika już z samego brzmienia art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżący ubiegając się uprzednio o przyznanie im świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej (która to decyzja przyznająca im świadczenie w postaci kosztów utrzymania dziecka nie wygasła, a świadczenie to przyznane zostało na okres od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2016 r.) nie mogli przewidywać wprowadzenia przez prawodawcę przyszłego świadczenia wzajemnie z nim powiązanego, a tym bardziej nie mogli zrzec się z oczywistych względów prawa do przyszłego świadczenia. Rozważenia wymaga także treść art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i argumentacja organu dotycząca powiązania tego przepisu z dodanym z dniem 1 kwietnia 2016 r. ust. 1a art. 80, wprowadzającym nowy rodzaj świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Również i w tym względzie przedstawiona argumentacja organów jest niezasadna. Twierdzenie, że świadczenie to dotyczy wyłącznie osób pobierających świadczenia z art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest nie do zaakceptowania. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej określa w istocie jedynie dolną granicę świadczenia przyznawanego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ustanowionej po dniu 1 stycznia 2012 r. Natomiast ust. 1a art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi: "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 przysługuje dodatek...". Niesporne w sprawie jest, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej, oraz że pobierają świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zdaniem Sądu to ta właśnie okoliczność - tj. fakt pobierania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, winna decydować o istnieniu prawa do pobierania nowego świadczenia w postaci dodatku wychowawczego. Nieistotne jest więc na jakich zasadach, "starych" czy na nowych świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej jest przyznane, wyliczone i pobierane. Stanowisko przeciwne prowadziłoby bowiem do niczym nie uzasadnionego różnicowania dzieci pozostających w rodzinach zastępczych, co pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości, oraz wynikającym z art. 72 Konstytucji RP prawem dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej do opieki i pomocy władz publicznych. Wobec powyższego skarga musiała odnieść zamierzony skutek. Rozpatrując ponownie wniosek skarżących, organy ocenią cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokonają interpretacji przepisów art. 226 ust. 5 i art. 80 ust. 1 i ust 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej biorąc pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko Sądu, a następnie wydadzą stosowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, oraz naruszenia przepisów art. 80 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 5 i 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przez błędną ich interpretację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.