I SA/Wa 2040/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania I. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], odmawiającą I. P. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko H. P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożyła I. P.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. I. P. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko H. P.. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta G. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko H. P.. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, I. P. wraz dziećmi H. P. i W. P. tworzy rodzinę zdefiniowaną w art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195), zwanej dalej "ustawą". Następnie powołując się na dokonane w sprawie ustalenia, organ przedstawił wyliczenie dochodu na członka rodziny wnioskodawczyni, który wynosi [...] zł na osobę w rodzinie. Po skonfrontowaniu tak ustalonego dochodu z kwotą ustawowego kryterium dochodowego, które w przypadku rodziny wnioskodawczyni wynosi 1200 zł na osobę w rodzinie, organ wskazał, iż nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta G. wniosła I. P. kwestionując sposób ustalenia sytuacji dochodowej jej rodziny, uwzględniający kwoty otrzymanych zaległych alimentów. Skarżąca przedstawiła ponadto obecną sytuację życiową swojej rodziny i podkreśliła, że dochód taki uzyskała na skutek zbiegu zdarzeń tzn. wypłaty zaległych alimentów z lat poprzednich i bieżących. Na poparcie swoich oczekiwań przytoczyła wyrok jednego z sądów administracyjnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji podniesiono, iż zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z 11 lutego 2016 r. na dochód rodziny skarżącej stanowiący sumę dochodów jej członków składają się jedynie przychody samej wnioskodawczyni. Definicję dochodu kształtują zaś przepisy o świadczeniach rodzinnych, do których w tym zakresie odsyła art. 2 pkt 1 ustawy. Organ wskazał, iż zgodnie z tymi regulacjami, rodzina wnioskodawczyni uzyskała przychody, o których mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518, z późn. zm.), tj. pochodzące z alimentów na rzecz dzieci. Następnie Kolegium przywołało definicję dochodu członka rodziny i wskazało, że pod uwagę należy wziąć dochody wnioskodawczyni osiągnięte w roku 2014 (zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy) z tytułu otrzymanych alimentów w łącznej wysokości [...] zł, z czego [...] zł alimentów należnych za 2014 r. i [...] zł z tytułu alimentów zaległych (vide: oświadczenie wnioskodawczyni z 20 września 2016 r.). W ocenie organu odwoławczego, nie ma przy tym znaczenia, iż kwota alimentów otrzymanych przez skarżącą w 2014 r. obejmowała zarówno alimenty należne za 2014 r. wraz z odsetkami, tj. alimenty bieżące, jak i alimenty zaległe za lata minione. Art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie rozróżnia bowiem alimentów bieżących i zaległych. W ocenie organu, wobec zapisu gramatycznego tego przepisu nie można mieć wątpliwości, że w skład dochodu rodziny wchodzą wszystkie świadczenia alimentacyjne, otrzymane w danym roku, niezależnie od tego czy były to świadczenia należne za lata ubiegłe, czy świadczenia bieżące, których termin płatności upływał w tym roku. Walory te zasiliły bowiem budżet rodziny w roku 2014 r. i stanowiły dla niej dochód osiągnięty w tym a nie innym roku. Organ podsumował, iż chodzi tu o alimenty otrzymane w ogóle, zarówno bieżące, należne za rozpatrywany rok, jak też dotyczące okresów zaległych. Jest to logiczne, gdyż cała kwota alimentów pozostaje w dyspozycji rodziny i bezpośrednio wpływa pozytywnie na jej obecną sytuację dochodową. W ocenie Kolegium, nie ma zaś znaczenia dla oceny sytuacji dochodowej wnioskodawczyni obniżenie kwot alimentów otrzymywanych przez nią aktualnie na rzecz dzieci. Nie jest to bowiem utrata dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. Zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. g ww. ustawy, tylko utrata zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych stanowi utratę dochodu, którego nie należy brać pod uwagę. W rozpatrywanej sytuacji osoba zobowiązana do alimentów żyje. Z tej przyczyny alimentów otrzymanych przez skarżącą w roku 2014 na rzecz dzieci w niższej kwocie nie można uznać za dochód utracony w rozumieniu przepisów ustawy. Następnie Kolegium wskazało, iż dochód (przeciętny miesięczny) rodziny wnioskodawczyni stanowiący podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego wynosi: [...] zł dochód z 2014 r.: 12 miesięcy = [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie: [...] zł : 3 osoby = [...] zł. Tak obliczony dochód przewyższa kwotę kryterium dochodowego uprawniającego wnioskodawczynię do uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożyła I. P. zarzucając organowi nieodniesienie się do powołanego w odwołaniu wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 278/10. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta G. nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z [...] października 2016 r. odmawiającą I. P. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko H. P.. Powodem odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko było przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie skarżącej. Ustalając dochód rodziny skarżącej za 2014 rok organy wliczyły bowiem do tego dochodu otrzymane przez skarżącą w 2014 roku zaległe i bieżące alimenty na rzecz jej dzieci w łącznej kwocie [...] złotych. Taki sposób obliczenia dochodu kwestionuje skarżąca podnosząc, iż do dochodu jej rodziny należy zaliczyć tylko bieżące, a nie zaległe alimenty. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016, poz. 195), zwanej dalej "ustawą". Jednakże, w kwestii dochodu i jego obliczania powołana ustawa odsyła w art. 2 pkt 1 do przepisów o świadczeniach rodzinnych. Legalną definicję dochodu i sposób jego obliczania określa art. 3 pkt 1 c) tiret 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518, ze zm.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do wykładni powołanego przepisu prawa materialnego w wersji obowiązującej na datę wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać trzeba, iż powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi w istocie konsekwencję istnienia w porządku prawnym ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930, ze zm.). Obie te ustawy wchodzą bowiem w skład systemu zabezpieczenia społecznego. Zadaniem tego systemu jest wspieranie osób i ich rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Z uwagi na fakt, że pomoc społeczna jest świadczona ze środków publicznych, ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się wielokrotnie pojęciami, które ustawodawca zdefiniował na potrzeby tego aktu prawnego. Taką definicję przewiduje, między innymi, wspomniany wyżej art. 3 pkt 1 c) tiret 14 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ww. ustawie mowa jest o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m. in. dochody niepodlegajace opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na rzecz dzieci. Podkreślić trzeba, iż przepis ten ma charakter szczególny. Nie dość bowiem, że zawiera wspomnianą wyżej definicję legalną pojęcia dochodu, to jednocześnie normuje on instytucję prawa finansowego, która - z oczywistych względów - musi być wykładana szczególnie precyzyjnie i w sposób jak najbardziej konkretny. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że w myśl art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 169, ze zm.), definicja legalna dochodu zawarta w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych znajdzie zastosowanie również i do tej ustawy. Z powyższego wynika zatem, iż ustawodawca precyzyjnie ustalił treść art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uczynił ją wiążącą dla wyżej wspomnianych ustaw o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, treść wspomnianego przepisu statuującego legalną definicję dochodu musi być też zawsze jednakowo wykładana. Wykładnia ta nie może być zaś dokonywana w zależności od konkretnego przypadku. W tej sytuacji podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego, iż nie powinno tu mieć miejsca dokonywanie innej niż gramatyczna wykładni omawianych przepisów. Zaaprobowanie bowiem swobodnej, szerokiej wykładni tego rodzaju normy prawa, w zależności od konkretnego stanu faktycznego, mogłoby prowadzić nie tylko do wypaczenia sensu wspomnianych wyżej ustaw wchodzących w skład systemu zabezpieczenia społecznego i praktycznie tworzenia całkiem odmiennych norm, ale również powodować nadużycia w gospodarce środkami publicznymi. Skoro zatem pod użytym we wspomnianych przepisach pojęciem "dochodu" należy rozumieć wszystkie pożytki, które osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia wychowawczego osiągnęła w roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (rok kalendarzowy 2014), to nie ulega wątpliwości, że w skład tak rozumianego dochodu wchodzą wszystkie świadczenia alimentacyjne otrzymane w danym roku - niezależnie od tego czy były to świadczenia należne za lata ubiegłe, czy świadczenia bieżące, których termin płatności upływał w tym roku. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że na gruncie ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych definicja "dochodu" określa jakie rodzaje dochodów, przychodów i różnych innych świadczeń są brane pod uwagę przy obliczaniu dochodu rodziny (art. 3 pkt 1 c) i pkt 2 ww. ustawy). Jest to konieczne do ustalenia czy w danym przypadku jest spełnione kryterium dochodowe, od którego zależy prawo do otrzymania danego rodzaju świadczenia (w rozpoznawanej sprawie było nim świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie). Kategoria zaś "uzyskania dochodu" jest stosowana w przypadku konieczności podwyższenia dochodu w trakcie okresu zasiłkowego i koresponduje z instytucją "utraty dochodu". Zwrócić trzeba również uwagę na cel świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W sytuacji zatem, gdy w roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, dziecko pozostające w rodzinie o niskich dochodach uzyskało - z tytułu świadczeń alimentacyjnych - sumy na tyle wysokie, że obliczony na potrzeby ustalenia tego świadczenia dochód rodziny przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, to brak jest podstaw do przyznania omawianego świadczenia. Potrzeby dziecka są bowiem pokryte środkami otrzymanymi z tytułu alimentów (bieżących i zaległych). W sytuacji zaś, w której dziecko ma jednak pewne niezaspokojone w poprzednich latach potrzeby, to nic nie stoi na przeszkodzie by przedstawiciel ustawowy dziecka wystąpił na podstawie innej ustawy w ramach systemu zabezpieczenia społecznego o przyznanie stosownej pomocy. W tym miejscu dodatkowo podnieść trzeba, że przyjęcie postulowanej przez skarżącą wykładni dochodu, która polegałaby na wliczaniu do dochodu za rok kalendarzowy, z którego dochody stanowią podstawę ustalania prawa do przedmiotowego świadczenia jedynie świadczeń alimentacyjnych w tym roku należnych, stwarzałoby sytuację, w której nie wiadomo jak należałoby kwalifikować te dochody, które stanowiły alimenty zaległe. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, ustawa z 11 kwietnia 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie pozwala bowiem na zaliczenie tych dochodów, które stanowiły zaległe alimenty jako dochodu utraconego (por. art. 2 pkt 19 ustawy). W konsekwencji, kwoty zaległych alimentów, choć stanowiły przysporzenie dla rodziny (dochód), to w żadnej kategorii finansowej nie byłyby ujmowane. Jak wskazano wyżej, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozwala na otrzymanie wsparcia ze środków publicznych na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych pod warunkiem spełnienia określonych wymagań finansowych. W tym kontekście, tak dowolne podejście do podstawowej w tej mierze kategorii finansowej, istotnej przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, byłoby nieuzasadnione. Prowadziłoby ono bowiem do działania niezgodnego z porządkiem prawnym (art. 7 Konstytucji RP). Prawidłowo zatem organy administracji przyjęły za podstawę przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na H. P. dochodu rodziny, na który składały się zaległe świadczenia alimentacyjne za lata ubiegłe, jak i świadczenia bieżące. Otrzymane alimenty zasiliły bowiem budżet rodziny skarżącej w jednym i tym samym roku (rok kalendarzowy 2014). W rzeczywistości więc dla rodziny skarżącej stanowiły one dochód osiągnięty w roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalania prawa do świadczenia wychowawczego. Z podanych wyżej przyczyn sąd w składzie orzekającym nie podzielił natomiast wyrażonych w przywołanym w skardze wyroku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 278/10) zapatrywań prawnych, wedle których obliczając dochód za dany rok powinno się uwzględnić tylko wyegzekwowane alimenty należne za ten rok. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.