II OSK 483/18

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] H. W. skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 703/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w Z. parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 Prawa budowanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która w sposób wadliwy (ogólny, nieprecyzyjny) formuje przedmiot nakazu rozbiórki, co czyni decyzję niewykonalną. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 190 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnioną odmowę szczegółowego rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy NSA w wyroku z 9 września 2015 r. sygn. akt II OSK 81/14 w ogóle nie wypowiedział się w kwestii prawidłowości sformułowania nakazu rozbiórki, ani wykonalności zaskarżonej decyzji, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zbadać legalność decyzji w tym zakresie, - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostateczne ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, a w efekcie brak pełnego i rzetelnego skontrolowania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości zastosowana przepisów proceduralnych stanowiących podstawę wydania decyzji. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Biorący udział w sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Ocenę zasadności podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 190 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. należy połączyć z oceną zasadności podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowanego. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, wskazane podstawy kasacyjne sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe – w ocenie skarżącej – stanowisko organu odwoławczego, który za organem pierwszej instancji ogólnie, nieprecyzyjnie określił w sentencji decyzji przedmiot rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych, gdyż po pierwsze, błędnie oznaczył obręb, w jakim znajduje się działka nr [...], na której zlokalizowany jest parking, po drugie, użył określenia "parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych", co powoduje wątpliwości odnośnie do przedmiotu rozbiórki (czy mają nim być wszystkie stanowiska postojowe, czy też stanowiska postojowe powyżej 10 stanowisk, a jeżeli tak, to które dokładnie stanowiska powyżej tej liczby), po trzecie, nie wyszczególnił elementów, które składają się na parking i które podlegają wraz z nim rozbiórce. Te okoliczności, w ocenie skarżącej, oznaczają niewykonalność decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był, z uwagi na fakt, że co do tych okoliczności nie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2015 r., sygn. akt II OSK 81/14, ocenić legalność zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę tak sformułowane podstawy kasacyjne nie są zasadne. Zgodnie z art. 48 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca na działce nr [...], będącej jej własnością, wykonała roboty budowlane polegające na budowie parkingu samochodowego powyżej 10 miejsc postojowych, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Okoliczność ta wynika z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego [...] z [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], którym utrzymano w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...]. Co do tych faktów, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wypowiedział się również NSA w wyroku z 6 września 2015 r., sygn. akt II OSK 81/14, wskazując, że "nie ma wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy". NSA w ww. wyroku stwierdził jednoznacznie, że na działce skarżącej "powstał obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia". Dalej stwierdzić należy, że w sprawie nie zakwestionowano ustaleń organu nadzoru budowlanego, że roboty budowlane wykonano wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2007 r. Nr [...], co uniemożliwiło organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i obligowało ten organ do nakazania skarżącej rozbiórki parkingu samochodowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego, zdaniem skarżącej, określenia przedmiotu rozbiórki jako "parkingu powyżej 10 stanowisk postojowych", wyjaśnić należy, że takie oznaczenie jest konsekwencją wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego kategorii obiektu budowlanego, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tym przepisie ustawodawca stwierdził, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. A contrario, pozwolenia na budowę wymaga budowa parkingu o większej niż 10 liczbie stanowisk postojowych. Taki obiekt samowolnie zrealizowano w rozpoznawanej sprawie. Stąd przyjęty przez organ nadzoru budowlanego sposób sformułowania zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych podlegających rozbiórce. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał również, że nakaz rozbiórki parkingu oznacza konieczność rozebrania wszystkich elementów składowych obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą i urządzeniami zrealizowanymi w ramach samowoli budowlanej na działce nr [...], w tym nawierzchni, instalacji elektrycznej, oświetlenia, szlabanów, sygnalizacji świetlnej, reklam, ogrodzenia czy budki strażniczej. Bez znaczenia pozostaje natomiast kwestia błędnego oznaczenia obrębu, w jakim zlokalizowana jest działka nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że na działce nr [...] skarżąca samowolnie wybudowała parking. Nie jest również kwestionowane, że działka nr [...] znajduje się w [...] jedynie w obrębie [...]. Stąd niepełne oznaczenie przez organ nadzoru budowlanego numeru ewidencyjnego obrębu jako [...] nie oznacza niewykonalności decyzji. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostateczne ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, a w efekcie brak pełnego i rzetelnego skontrolowania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości zastosowana przepisów proceduralnych stanowiących podstawę wydania decyzji, w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 140 k.p.a. NSA uznał, że wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie w sprawie zostały przez organ nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśnione. Ponadto Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. zasadnie przyjmując, że uchybienie przez organ odwoławczy tym przepisom nie dawało podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem NSA, w skardze kasacyjnej nie wskazano podstaw prawnych popartych stosowną argumentacją by twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W końcu ponownie należy wskazać, że istotne okoliczności sprawy wynikają z powołanego już prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego [...] z [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], którego ustaleniami co do popełnia przestępstwa, zgodnie z art. 11 p.p.s.a., sądy administracyjne są związane. W tym stanie rzeczy NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił.