II SA/Gl 1101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Pismem złożonym w dniu 15 kwietnia 2016 r. [A] Sp. z o.o. w W. (zwana dalej w skrócie Spółką), reprezentowana przez pełnomocnika R. L., dokonał zgłoszenia robót budowlanych, opisanych jako instalacja urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [B] składających się z: trzech konstrukcji wsporczych pod anteny sektorowe i radioliniowe oraz urządzenia RRU o wysokości 3,142 m, trzech anten sektorowych, 2 anten radioliniowych i 15 urządzeń RRU, kładki obsługowej, drabinki kablowej - na istniejącej wieży stalowej, kratowej oraz urządzeń sterujących typu APM zainstalowanych na typowych ramach stalowych na gruncie u podnóża wieży. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2016 r., poz. 290) wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że PINB w R. prowadzi aktualnie postępowanie w sprawie legalności rozbudowy tejże stacji bazowej, a ponieważ postępowanie dotyczące przedmiotowego zgłoszenia z przyczyn proceduralnych nie może zostać zawieszone dlatego jest zmuszony wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Pełnomocnik Spółki w obszernym odwołaniu podniósł, że organ I instancji swoim działaniem naruszył art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. z uwagi na brak ustaleń stanu faktycznego sprawy i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego; art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie w granicach prawa; art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie; art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tejże ustawy poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki na potwierdzenie swoich argumentów przywołał wyroki sądów administracyjnych, zgodnie z którymi anteny wraz z ich konstrukcją wsporczą oraz tzw. szafami składają się na jedno urządzenie stanowiące całość techniczną, które zostało objęte hipotezą z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, wg którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że analizując akta sprawy stwierdził wadliwość decyzji organu I instancji, ponieważ Prezydent Miasta R. w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie przywołał okoliczności uzasadniających wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Pomimo tejże wadliwości Wojewoda, z uwagi na upływ 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, a także ewidentną zdaniem organu odwoławczego sprzeczność planowanej inwestycji z planem miejscowym (Uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...]r. - Dz. U. Woj. [...]. z dnia [...]r., poz. [...]) uznał, iż właściwym jest utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Powołana powyżej niezgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami planu polega na naruszeniu określonych w § 4 pkt 5 lit. c i § 4 pkt 7 tego planu zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgłoszenie robót budowlanych opisanych jako instalacja urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [B] ma być realizowane na istniejącej wieży antenowej zlokalizowanej na działce nr 1, która wg planu znajduje się na terenie określonym symbolem 8.U - tereny zabudowy usługowej. Zgodnie z § 17 pkt 1 lit. i planu dla terenów o symbolu 1.U-16.U dopuszcza się "łączność i telekomunikację". Jednak rozdział 2 planu, który zawiera ustalenia dla całego obszaru objętego planem w § 4 ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazując: pkt 5) dopuszczenie zachowania legalnie istniejących obiektów budowlanych, w tym: c) niezgodnych z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określonymi dla poszczególnych terenów z dopuszczeniem ich zmian sposobu użytkowania oraz prowadzenia w tych obiektach robót budowlanych za wyjątkiem odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy. pkt 7) dopuszczenie realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu o maksymalnej wysokości zabudowy 25 m na terenach oznaczonych symbolami MW, U, US, ZNU, ZI, W i K i 35 m na terenach oznaczonych symbolami P. Jak wskazał Wojewoda [...] istniejąca wieża antenowa powstała przed wejściem w życie postanowień ww. planu. Przedmiotowa stacja bazowa, należąca do spółki [C], została bowiem zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] r., a wzmocnień wieży dokonano na podstawie decyzji z dnia [...] r. Z "Dokumentacji technicznej systemu antenowego oraz urządzeń stacji bazowej [B]" - autorstwa mgr inż. B. C. oraz "Projektu wykonawczego konstrukcji zamocowania anten i kabli" - autorstwa inż. T. P. wynika, że przedmiotowa wieża antenowa typu TPM IH ma wysokość 50 m. Są na niej, wg opisu "trzy istniejące infrastruktury innych operatorów". Zgłoszona instalacja urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z konstrukcjami wsporczymi ma być zamontowana na wysokości 39,5 m. Z powyższego wynika, że istniejąca wieża antenowa o wysokości 50 m, to obiekt o którym mowa w § 4 pkt 5 lit. c planu albowiem nie spełnia ona parametru wysokości zabudowy do 25 m określonego w § 4 pkt 7 planu dla realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na terenach U. Bezspornym zatem jest, że planowana realizacja stacji bazowej ma być wykonana na obiekcie budowlanym jakim jest wolnostojąca wieża antenowa, stanowiącym obiekt o parametrach niezgodnych z aktualnymi ustaleniami planu. Z cytowanego zapisu w § 4 pkt 5 lit c planu, wynika dopuszczenie prowadzenia w tych obiektach robót budowlanych za wyjątkiem odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy. W kontekście powyższego należy wskazać, że zgłoszenie dotyczy realizacji konstrukcji wsporczych na istniejącej konstrukcji wsporczej. Takie działanie w świetle przepisów Prawa budowlanego stanowi rozbudowę istniejącej konstrukcji wsporczej. Zgodnie z zapisami z § 4 pkt 5 lit. c, w związku z § 4 pkt 7 planu rozbudowa istniejącej wieży antenowej o wysokości 50 m narusza zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone w planie. Zachodzi zatem konieczność wniesienia decyzji sprzeciwu na postawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy - jak to uczynił organ I instancji. Pismem z dnia 30 września 2016 r. reprezentowana przez adw. A. K. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzuty te rozwijając w uzasadnieniu, naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez zastosowanie i utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń; 2. art 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nieprzytoczenie treści podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie w sposób prawidłowy, dlaczego będzie ona miała zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy; 3. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo tj. nieprawidłowe ustalenie znaczenia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., a w następstwie wadliwe dokonanie subsumcji normy prawnej do stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe ustalenie jego następstw prawnych; 4. art. 8 k.p.a. z uwagi na nieuzasadnioną rozbieżność stanowiska organu odwoławczego oraz organu I instancji w zakresie oceny zgodności inwestycji z zapisami planu, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. 5. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i wniesienie sprzeciwu w stosunku do robót budowlanych, do których przepis ten nie ma zastosowania; 6. § 4 pkt 5 lit. c planu miejscowego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym stanowi jego rozbudowę, a także poprzez przyjęcie, iż wspomniane roboty będą naruszały ten zapis planu; 7. § 4 pkt 7 planu miejscowego poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem reguluje on rodzaje dachów mogące być stosowane na obiektach budowlanych (kwestie opisane w uzasadnieniu skarżonej decyzji opisuje § 4 pkt 10) planu miejscowego; 8. § 11 pkt 9 oraz § 17 pkt i poprzez niezastosowanie, podczas gdy ich treść wskazuje na możliwość realizacji inwestycji [A] na obszarze objętym planem miejscowym; Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy wyrażony przez organ I instancji sprzeciw wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia. W sposób przekonujący, poparty dowodami, organ II instancji wykazał zaistniałe w sprawie przesłanki, a wydana decyzja została szczegółowo uzasadniona i nie budzi wątpliwości co do ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać zakres projektowanych przez inwestora robót przewidzianych do realizacji na 50-metrowej wieży antenowej, na której już znajdują się konstrukcje innych operatorów. Jak wynika ze zgłoszenia jest to cyt. "instalowanie": trzech konstrukcji wsporczych pod anteny sektorowe i radioliniowe oraz urządzenia RRU o wysokości 3,142 m, trzech anten sektorowych, 2 anten radioliniowych 15 urządzeń RRU, kładki obsługowej drabinki kablowej a także urządzeń sterujących typu APM na typowych ramach stalowych na gruncie u podnóża wieży Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się zatem po pierwsze do ustalenia czy tak szeroko zakrojone roboty budowlane, istotnie, jak twierdzi inwestor stanowią "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, czy też mają innych charakter, w szczególności czy noszą znamiona "rozbudowy" jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Ustawodawca co prawda nie definiuje rozbudowy, ale pomocnym dla ustalenia treści tego pojęcia może być definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Przebudowa to bowiem "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji /.../." Przebudowa nie powoduje zatem zmiany podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, nie stanowi tym samym budowy w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 6 ustawy. Jeśli zaś prowadzone roboty budowlane powodują zmianę podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, to uznać trzeba je za rozbudowę. Zważywszy na rodzaj i charakter planowanych robót budowlanych oraz prac instalacyjnych uznać trzeba, że wykraczają one poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Nie ograniczają się one jedynie do instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych. Poza montażem nowych konstrukcji wsporczych (tym samym "konstrukcji wsporczych na konstrukcji wsporczej") i nowych anten sektorowych i radioliniowych, a także 15 urządzeń RRU obejmują także usytuowanie na wieży kładki obsługowej i drabinki kablowej, a u podnóża wieży, na gruncie, urządzeń sterujących typu APM na typowych ramach stalowych. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w pełni przyznać należy rację Wojewodzie [...], iż w istocie projektowane roboty stanowią nie instalację lecz rozbudowę istniejącej wieży, zmieniając np., co jednoznacznie wynika z materiałów projektowych, dotychczasową kubaturę i powierzchnię zabudowy. Nie może też ujść z pola widzenia, że zmianie niewątpliwie musi ulec skumulowane oddziaływanie inwestycji. W efekcie rację należy przyznać organom, iż w sprawie występuje sprzeczność inwestycji z planem miejscowym, co uzasadnia wniesienie przez nie sprzeciwu. Stosownie bowiem do zapisów Uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...]r. zgłoszenie robót budowlanych opisanych jako instalacja urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [B] ma być realizowane na istniejącej wieży antenowej zlokalizowanej na działce nr 1, która wg planu znajduje się na terenie określonym symbolem 8.U - tereny zabudowy usługowej. Zgodnie z § 17 planu dla terenów o symbolu 1.U-16.U dopuszcza się "łączność i telekomunikację". Jednakowoż rozdział 2 MPZP zawierający ustalenia dla całego obszaru objętego planem w § 4 tego rozdziału ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazując: pkt 5) dopuszczenie zachowania legalnie istniejących obiektów budowlanych, w tym: c) niezgodnych z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określonymi dla poszczególnych terenów z dopuszczeniem ich zmian sposobu użytkowania oraz prowadzenia w tych obiektach robót budowlanych za wyjątkiem odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy. pkt 10) dopuszczenie realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu o maksymalnej wysokości zabudowy 25 m na terenach oznaczonych symbolami MW, U, US, ZNU, ZI, W i K i 35 m na terenach oznaczonych symbolami P. Jak wskazuje organ II instancji istniejąca wieża antenowa powstała przed wejściem w życie postanowień ww. planu. Z "Dokumentacji technicznej systemu antenowego oraz urządzeń stacji bazowej [B]" oraz "Projektu wykonawczego konstrukcji zamocowania anten i kabli" wynika, że przedmiotowa wieża antenowa typu TPM IH ma wysokość 50 m. Stanowi zatem obiekt niezgodny z obecnymi ustaleniami planu, przewidującymi jako maksymalną wysokość 25 m, którego zachowanie jest jednak w myśl § 4 pkt 5 lit. c tegoż planu dopuszczalne pod warunkiem nie dokonywania jego odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy. Skoro zatem zakres robót, o który mowa w zgłoszeniu świadczy nie o instalacji lecz rozbudowie istniejącej konstrukcji wsporczej to tym samym pozostaje w niezgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z zapisami z § 4 pkt 5 lit c, w związku z § 4 pkt 10 planu rozbudowa istniejącej wieży antenowej o wysokości 50 m narusza bowiem zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone w planie. Wbrew zatem twierdzeniom skargi niewątpliwym jest, iż wniesienie sprzeciwu w stosunku do dokonanego zgłoszenia było stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego obligatoryjne. Taką właśnie podstawę sprzeciwu wskazał w decyzji organ I instancji, a w konsekwencji prawidłowo, pomimo braku szerszego uzasadnienia tejże decyzji Prezydenta Miasta R. rozstrzygnięcie to Wojewoda [...] utrzymał w mocy Sąd nie dopatrzył się też w postępowaniu odwoławczym zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Prowadzone przez organ II instancji postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, obszernie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zarzucana w skardze omyłka pisarska, skutkiem której organ II instancji wskazał jako normę planu określającą maksymalną wysokość obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej § 4 pkt 7 zamiast prawidłowego oznaczenia § 4 pkt 10. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.