VIII SA/Wa 581/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. S. małoletniej reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...]. Pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. małoletnia K. S., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego M. W. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie jej renty w drodze wyjątku po zmarłym ojcu W. S.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych orzekł o odmowie przyznania świadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu. Organ podniósł, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ wskazał, iż z dokumentacji wynika, że na przestrzeni [...] lat życia ojca dziecka, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy udowodniono staż pracy wynoszący tylko [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jednakże w 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udowodniono [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni tych okresów. W latach 1989 – 1992, 1995 – 2004, 2004 - 2009 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Konkludując organ uznał, iż w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. W związku z powyższym organ nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W dniu 2 maja 2016 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała m.in., że W. S. ciężko chorował już od 2000 r. i choroba ta w jej opinii całkowicie wykluczała podejmowanie zatrudnienia. Mimo tego pracował, jednak nie na umowę o pracę, a na umowę zlecenia, bez ubezpieczenia. Wskazując na powyższe, wniosła o ponowną ocenę jego sytuacji zdrowotnej i przyznanie renty w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezes ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne ustalenie prawa do świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia ww. przesłanek łącznie. Organ zauważył, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z przedłożonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że w okresach od 6 października 1989 r. do 31 lipca 1992 r., od 1 lipca 1995 r. do 27 lutego 2004 r. oraz od 29 lutego 2004 r. do 7 grudnia 2009 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 17 lat ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał także, iż przeprowadzona analiza akt sprawy nie wykazuje, aby w wykazanej przerwie skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u skarżącego ustalona orzeczeniem z 5 kwietnia 2016 r. dopiero od 7 grudnia 2009 r. Zatem, w ocenie organu, nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia skarżącego lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem organu analiza przebiegu ubezpieczenia ojca dziecka prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec ojca dziecka w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podkreślił, iż pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, jakkolwiek świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. K. S. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego M. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2016 r. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie renty rodzinnej. Stwierdziła, że nie zgadza się z zapadłą decyzją oraz zarzuca jej naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ojciec pomimo bardzo ciężkiej choroby pracował w miarę sił i możliwości wypracowując te 4,5 roku w ciągu 10 lat. Był wówczas ubezpieczony, a w momentach braku pracy również miał ubezpieczenie z Urzędu Pracy. Z powodu ciężkiej choroby i pracy starał się jak tylko mógł aby zapewnić dziecku jakiekolwiek warunki do życia. Szczególną okolicznością jaka powinna zostać uwzględniona przez ZUS był brak możliwości zatrudnienia, który wykluczał aktywność zawodową i brak możliwości ich przezwyciężenia w wyniku choroby i trwałego inwalidztwa. W związku z powyższym skarżąca wniosła, jak na początku, o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, ponieważ uważa, że warunki są jak najbardziej spełnione tzn. ojciec był osobą ubezpieczoną, nie spełnił warunków do uzyskania renty w trybie zwykłym, nie mógł podjąć pracy wskutek niezdolności do pracy wynikającej z choroby oraz nie miał niezbędnych środków utrzymania, a na domiar złego dziecko zostało osierocone całkowicie i nie posiada renty rodzinnej po zmarłej wcześniej matce. Jedynymi środkami utrzymania jakie otrzymuje na małoletnią jest zasiłek rodzinny oraz dodatek w wysokości [...] zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca oświadczyła m.in., że po śmierci mamy mieszkała wraz z siostrą u ciotki, ponieważ ojciec był na tyle chory, że nie był w stanie się nimi opiekować. Tata wówczas mieszkał ze swoją matką. Jak chodził miał chwiejny chód, sprawiał wrażenie nietrzeźwego, a to było wynikiem wielu chorób. Tata pracował jako nocny stróż, bo to była jedyna praca jaką mógł wykonywać ze swoimi schorzeniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przyczyną odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na rzecz K. S. było stwierdzenie przez organ, iż w przypadku wnioskodawczyni nie jest spełniona przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których jej ojciec nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem Sądu ustalenie to zostało jednak dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności. Przede wszystkim należy zauważyć, że ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności" nie może być dokonywana w każdym przypadku wedle z góry określonego schematu. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Niewystarczające jest zatem proste zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawczyni, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw była ona zdolna do pracy. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, że przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawczyni nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. W. S., który w wieku [...] lat został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy posiadał dosyć krótki staż pracy wynoszący, przy uwzględnieniu okresów składkowych i nieskładkowych, łącznie [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, a w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy – [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Faktem bezspornym są występujące przerwy w jego ubezpieczeniu. w okresach od 30 listopada 2000 r. do 31 maja 2005 r. oraz od 27 września 2007 r. do 23 września 2012 r. Powyższe okoliczności nie budzą jakichkolwiek wątpliwości i są niesporne. Niemniej jednak uszło uwadze organu, iż W. S. orzeczeniem Miejskiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2006 r. został zaliczony do [...] stopnia niepełnosprawności. Niepełnosprawność datowano od 2000 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od 26 lutego 2004 r. Orzeczony stopień niepełnosprawności miał charakter trwały, orzeczenie wydano na stałe. Konsekwencją orzeczonej niepełnosprawności W. S. była konieczność okresowej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jego samodzielnej egzystencji. Częściowo wskazane było korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumieć należy korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i inne placówki. W stosunku do W. S. w związku z orzeczoną niepełnosprawnością istniały wskazania dotyczące odpowiedniego zatrudnienia uwzględniającego jego psychofizyczne możliwości, a mianowicie wymagane było stanowisko przystosowane. Analizując przebieg okresów zatrudnienia W. S. należy zauważyć, że organ w swoich ustaleniach zupełnie pominął istotny fakt, że ww. zarówno po dacie stwierdzonej u niego częściowej niezdolności do pracy ([...] luty 2004 r.), jak i po dacie stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy (grudzień 2009 r.) podejmował zatrudnienie, nadto w chwili śmierci także pozostawał w zatrudnieniu. Gdyby zatem nie choroba a następnie śmierć, miałby możliwość kontynuowania pracy, a co za tym idzie odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Uprawnione jest w tej sytuacji stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie, na skutek wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, wbrew woli i zamiaru, zaistniała niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda w kontynuowaniu zatrudnienia. W sytuacji zatem wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, fakt ten powinien być zbadany przez organ jako jeden z istotnych elementów całokształtu stanu faktycznego sprawy, w aspekcie oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". W tym kontekście należy też mieć na uwadze, że jak wynika z akt sprawy, po śmierci żony M. S., tj. po [...].04.2009 r. W. S. sprawował wyłączną pieczę nad dwojgiem małoletnich dzieci, w tym czteroletnią K. S. przy czym dzieci mieszkały u ciotki, nie prowadząc z nią wspólnego gospodarstwa domowego, a W. S. z uwagi na stan zdrowia z matką. W uzasadnieniu swoich decyzji organ pominął natomiast zupełnie powyższe okoliczności, skupiając się wyłącznie na analizie okresów składkowych i nieskładkowych W. S. oraz przerw w jego ubezpieczeniu. Stąd też nieznane są powody, dla których fakt powstania zarówno częściowej, jak i całkowitej niezdolności do pracy w okresie pozostawania przez niego w zatrudnieniu nie został uznany przez organ za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS nie dokonał tym samym wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranych w sprawie dowodów w kontekście ustalenia, czy w przypadku W. S. spełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniają w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS uwzględni poczynione wyżej uwagi. Dopełniając obowiązków wynikających z powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie rozważy i oceni wniosek o przyznanie małoletniej K. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podda przy tym analizie wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym fakt, iż do pięcioletniego stażu ubezpieczeniowego zmarłego W. S. brakuje niewielki okres czasu. Organ rozważy przy tym, czy brak możliwości zatrudnienia wymienionego w dziesięcioleciu przed datą zgonu, mógł wynikać z jego ewentualnych problemów zdrowotnych, czy też z innych obiektywnych zdarzeń, które utrudniły, a nawet uniemożliwiły mu wypracowanie stażu niezbędnego do nabycia uprawnień do renty w tzw. "zwykłym trybie". W celu uzyskania ewentualnych dodatkowych informacji i dokumentów w tym zakresie organ zwróci się do skarżącej, która zgodnie z art. 10 k.p.a., korzysta z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że pojęcie "szczególne okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, nie może być utożsamiane wyłącznie ze stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy osoby ubiegającej się o to świadczenie, lecz winno być rozumiane jako wszelkiego rodzaju sytuacje, które istotnie ograniczają jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, usprawiedliwione choćby przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142669). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8