II SA/Rz 1200/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej A. S. A. w [...] kwotę 117 zł /słownie: sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [.] marca 2016 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] orzekł z urzędu o aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi [.], gmina [.], w zakresie szczegółowo wymienionych w niej działek ewidencyjnych. W dniu 12 kwietnia 2016 r. A. S.A. z siedzibą w [.] (dalej określanej jako "Spółka") złożyła w Starostwie Powiatowym w [.] odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2016 r. nr [.],[.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. stwierdził uchybienie przez Spółkę terminu do wniesienia odwołania. Decyzję z dnia [.] marca 2016 r. doręczono Spółce w dniu 25 marca 2016 r., a zatem termin do wniesienia odwołania wynoszący 14 dni upłynął 8 kwietnia 2016. Tym samym termin, o którym mowa w art. 129 k.p.a. nie został dotrzymany, ponieważ odwołanie wniesiono 12 kwietnia 2016 r. Wprawdzie Spółkę reprezentował w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pełnomocnik, jednak w dokumencie pełnomocnictwa nie zawarto zapisu o adresie do korespondencji Spółki, tj. że ma nim być prywatny adres pełnomocnika. Oświadczenia takiego nie zawierają również inne dokumenty złożone do akt sprawy. Dlatego korespondencję wysłano na adres samej Spółki. To, że w rozdzielniku decyzji Starosty nie wskazano, że należy ją doręczyć pełnomocnikowi Spółki, tylko Spółce, nie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu pomimo, że decyzji pierwszej instancji nie doręczono pełnomocnikowi Spółki, a zatem termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Zarzucono także naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji pierwszej instancji Spółce, a przez to że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu doręczenia decyzji na adres siedziby Spółki. W pełnomocnictwie dla TG podano jego adres zamieszkania, na który powinno się dokonywać doręczeń, i to na jego nazwisko powinna być zaadresowana korespondencja, a nie na adres i firmę Spółki. W stosunku do Spółki nie można zatem było przyjąć skutków doręczenia, gdyż decyzję Starosty otrzymała jedynie "informacyjnie". Okoliczności te mają przemawiać za naruszeniem art. 134 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania pomimo, że termin ten w stosunku do Spółki nie rozpoczął biegu na skutek braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi Spółki. Wydane powinno być, co najwyżej postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tej przyczyny. W odpowiedzi na skargę [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w zakresie wyznaczonym przez wyżej cytowane przepisy Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu kontrolowanego postanowienia doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi, pominięciu go przez organ bez uzasadnionej przyczyny. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, za która przecież działa. Pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się zazwyczaj w ten sposób przed skutkami nieznajomości prawa albo dba w ten sposób o własne sprawy nie mogąc (lub nie chcąc) załatwiać ich samodzielnie. Jeżeli zatem organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo notarialne nr [.] /2015 r. z dnia [.] czerwca 2015 r., w którym Zarząd Spółki A. S.A. z/s w [.] ustanowiła swoim pełnomocnikiem TG zamieszkałego w [.] przy ul. [.] Z akt administracyjnych sprawy wynika, ze zawiadomienie organu pierwszej instancji z dnia [.] stycznia 2016 r. zostało wysłane na adres strony, a nie pełnomocnika (w rozdzielniku decyzji brak jest wskazania pełnomocnika strony); również decyzja organu I instancji została wysłana na adres strony (Spółki) do Warszawy z pominięciem pełnomocnika. Żadna korespondencja nie została wysłana na adres pełnomocnika wynikający z treści pełnomocnictwa ani do niego nie została doręczona zgodnie z wymaganiami k.p.a. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. samo przez się nie może mieć wpływu na ocenę możliwości pozostawienia w obrocie prawnym aktu administracyjnego, gdyż skutki tego naruszenia należy oceniać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W pewnych okolicznościach można bowiem uznać, że uchybienie organu o charakterze procesowym nie miało wpływu na wynik sprawy, jeżeli pomimo np. pominięcia pełnomocnika strona dokonała określonych czynności z zachowaniem terminów ustawowych. Wszak termin do dokonania czynności, np. wniesienia odwołania, należy liczyć od dnia doręczenia aktu administracyjnego ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, ale gdyby czynności tej dokonano w terminie doręczenia aktu stronie z pominięciem jej pełnomocnika, to czynność taka również byłaby procesowo skuteczna. Odmiennie oceniać należy zaś sytuację, gdy pominięcie pełnomocnika ma dla strony negatywne konsekwencje. Doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika ma zasadniczo charakter informacyjny, a nie procesowy i wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych albo skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Celem pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest, co wydaje się oczywiste, wzmocnienie procesowej ochrony praw strony. Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, że mająca pełnomocnika strona, której doręczono decyzję, nie jest pozbawiona prawa do samodzielnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego czy złożenia środka odwoławczego. Ta ostatnia sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie (termin do wniesienia odwołania został w ocenie organu odwoławczego uchybiony), dlatego dla zachowania gwarancji formalnych postępowania i dochowania zasady prawa czynnego udziału strony działającej przez pełnomocnika jest prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (aktu, orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (aktu, orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Innymi słowy, doręczenie orzeczenia stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest co do zasady bezskuteczne. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą zasadą oficjalności doręczeń obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustalonemu w sprawie. Okoliczność, że w tzw. nagłówku pisma strony, imieniem której działa pełnomocnik, widnieje adres tejże strony, nie upoważnia do konkluzji, że wskazany adres jest adresem do doręczeń dla pełnomocnika. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem pełnomocnika, a pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.06.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 551/11; dostępny na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"). Skład orzekający podziela przedstawiony pogląd zważywszy na zbieżność elementów stanu faktycznego w niniejszych sprawach. W sytuacji, gdy nie nastąpiło wysłanie decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi, a strona nie podjęła w określonym terminie działań samodzielnie, to nie można przyjąć, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Termin do wniesienia odwołania w okolicznościach tej konkretnej sprawy poddanej kontroli nie rozpoczął bowiem w ogóle biegu wobec niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, a doręczenia decyzji pierwszej instancji bezpośrednio Spółce (stronie) miało charakter tylko informacyjny. Innych stron postępowania administracyjnego nie było, aby przy prawidłowym doręczeniu decyzji pozostałym stronom termin do wniesienia odwołania został otwarty (rozpoczął bieg). Nie mógł zatem zostać uchybiony, a rozpatrywane odwołanie winno rzeczywiście być uznane za niedopuszczalne, skoro wniesiono je przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, na co zresztą słusznie zwrócono uwagę w skardze. Dlatego konieczne jest, dla zachowania administracyjnego toku instancji i zadośćuczynienia zasadzie czynnego udziału w postępowaniu, ponowienie doręczenia decyzji pierwszej instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi (jeżeli nie został odwołany), czyniąc zadość wymaganiom określonym w k.p.a. Tylko wtedy można przyjąć, że termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg. Sąd zwraca też uwagę, że [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.], tak jak organ pierwszej instancji, nie odczytał treści pełnomocnictwa Spółki, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wysłane na adres Spółki w [.], a nie na adres pełnomocnika wynikający z treści udzielonego pełnomocnictwa. Zatem i w tym przypadku nastąpiło naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., ale skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym zakresie uchybienie to nie miało zatem negatywnego wpływu na prawa (gwarancje procesowe) Spółki. Uchybienie to ocenić zatem należało jako nieistotne na wynik sprawy, choć z procesowego punktu widzenia poważne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni wyżej zwarte uwagi, a także treść znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa w zakresie adresu do doręczeń dla ustanowionego pełnomocnictwa. Podejmie działania do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi na adres wynikający z pełnomocnictwa, informując np. o takiej potrzebie organ pierwszej instancji ze względu na stwierdzone uchybienia w zakresie doręczenia. Dopiero prawidłowe doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony otworzy termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś organ będzie miał wątpliwości co do adresu, na jaki powinno nastąpić doręczenie, choć okoliczność ta została już dostatecznie wyjaśniona w treści skargi, to powinien tę okoliczność najpierw wyjaśnić, a dopiero później podejmować określone czynności procesowe. Nie może w tym zakresie działać dowolnie, zwłaszcza gdy ma to mieć negatywne konsekwencje dla strony. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 p.p.s.a.