II SA/Kr 1453/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 września 2016 r.nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala Wnioskiem z dnia 14.07.2016 r. Towarzystwo [...] zwróciło się do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnego wykazu nieruchomości tworzonego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2012 póz. 1460). Żądanie wniosku odnosiło się do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru należącego do właściwości Prezydenta Miasta K. . Wnioskodawca powołał wyroki WSA w Krakowie z dnia 22.08.2014 r. (II SAB/Kr 184/14) oraz NSA z dnia 12.05.2016 r. (l OSK 3057/14) wskazujące, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Stwierdził jednocześnie, że nie jest to informacja przetworzona. Żądana informacja dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa i nie zachodzi konieczność usuwania numerów ksiąg wieczystych dla nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Sama zaś eliminacja numerów ksiąg wieczystych nie wymaga działań p charakterze intelektualnym czy analitycznym, lecz jedynie technicznym. Nawet, gdyby uznać, żądaną informację za przetworzoną, to przesłanka "szczególnego interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) jest spełniona. Informacja ta umożliwi bowiem instytucjom Kościoła Katolickiego skutecznie domagać się zwrotu należnych majątków, które zostały bezprawnie przejęte w czasach powojennych. Wnioskodawca działa w interesie publicznej wspólnoty - Kościoła Katolickiego tj. instytucji i wiernych oraz zakonników. Celem działania Towarzystwa [...] jest skierowanie do Skarbu Państwa, w oparciu o wnioskowany wykaz, żądania zwrotu bezprawnie wywłaszczonych majątków kościelnych. Uregulowanie tych kwestii jest sprawą kluczową dla Rzeczypospolitej. Nie jest zgodne z Konstytucją RP aby Skarb Państwa czerpał korzyści z dokonanych niegdyś bezprawnie przejęć majątków kościelnych. Zaspokojenie roszczeń windykacyjnych Kościoła Katolickiego pozostaje w ścisłym związku z sytuacją majątkową zakonników, gdyż uzyskanie nieruchomości zamiennych mogłoby stać się podstawą ich zabezpieczenia emerytalnego. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 lipca 2016 r. (znak [...] ) odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, iż objęty żądaniem o udostępnienie informacji publicznej wykaz nieruchomości zawiera m.in. numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Brak w tym wykazie informacji, czy nieruchomość jest oddala w użytkowanie wieczyste. Organ podkreślił, że znając numer księgi wieczystej, możliwe jest ustalenie danych osobowych właścicieli nieruchomości oraz ich użytkowników wieczystych. Nadto, wykaz obejmuje nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w chwili wpisywania tych nieruchomości do wykazu (tj. na dzień 15.01.2015 r.). Wskutek różnych czynności i zdarzeń, mogła nastąpić zmiana właściciela niektórych nieruchomości (mogły stać się własnością osób fizycznych). Prezydent Miasta K. podał, że wykaz obejmuje 58 581 działek. Konieczna anonimizacja w zakresie odnoszącym się do numeru księgi wieczystej, zajęłaby trzem zatrudnionym wyłącznie do tego celu osobom - 4,1 miesiąca. Oznacza to znaczne obciążenie czynnościami przygotowawczymi. Zwrócił uwagę organ l instancji, że proces usunięcia niektórych numerów księgi wieczystej z wykazu wymaga pozyskania danych z rejestru ksiąg wieczystych, przeprowadzenia analizy, i podjęcia decyzji o usunięciu (lub nie) tego numeru. Są to działania o charakterze intelektualnym. Podkreślił Prezydent Miasta K. , że z uwagi na nakład pracy, żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej. Odnośnie przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" z uwagi na interes Kościoła Katolickiego (zgromadzenia zakonnego Księży [...]) Prezydent Miasta K. podał, że jest to jedynie interes prywatny wnioskodawcy. Odwołanie od opisanej decyzji wniosło Towarzystwo [...] . Odwołujący podał, że nie zgadza się z argumentacją, iż w sprawie zachodzi konieczność przetworzenia informacji w związku z faktem, iż wnioskowany do udostępnienia wykaz może zawierać informacje chronione - dotyczące osób fizycznych. Również nie jest słuszne zdaniem odwołania objęcie wyłączeniem jawności danych dotyczących numerów ksiąg wieczystych. Wskazał odwołujący się również, w zakresie ewentualnej anonimizacji dokumentów, iż jest to proces niewymagający umysłowych wysiłków. Odwołujący się wskazał nadto, iż nawet przyjmując, iż żądana informacja ma charakter przetworzonej, to żądanie informacji publicznej uzasadnione jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Przejawia się on w umożliwieniu określonym instytucjom Kościoła Katolickiego - w tym Towarzystwu [...] -domagania się zwrotu należnego mu majątku, który został bezprawnie przejęty w poprzednich czasach. Uzyskanie nieruchomości zamiennych za bezprawnie przejęte mogłoby stać się podstawą zabezpieczenia emerytalnego księży [...] a z racji prowadzonej przez nich działalności misyjnej i charytatywnej stanowi spełnienie warunku szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie odwołującego się nie chodzi więc jedynie o "interes wąskiej grupy zakonników". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21.09.2016 r. ([...] ), działając na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2, art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2015r, póz. 2058) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium słusznie organ l instancji dokonał analizy posiadanej informacji pod kątem ewentualnego ograniczenia jej jawności. Podało SKO, iż z uwagi na łatwość w dostępie do treści księgi wieczystej za pośrednictwem internetu, numery ksiąg wieczystych stanowią dane osobowe. To przesądza, iż należy z ostrożnością podchodzić do ujawniania w całości tychże danych, jako że niekoniecznie mogą zawierać dane jedynie dotyczące podmiotu publicznego. Może się zdarzyć, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby fizycznej, a zatem w przypadku takim brak jest możliwości ujawniania jej danych. Zasadnym jest twierdzenie o konieczności dokonania analizy żądanego wykazu pod kątem ograniczenia jawności z uwagi na dane - w tym wypadku osób fizycznych, ponieważ udostępnienie informacji w postaci numerów ksiąg wieczystych może się wiązać z udostępnieniem danych tych osób. Zasadna jest też obawa, wyrażona w uzasadnieniu decyzji, iż zawarte w wykazach dane - na chwilę obecną - zawierają również informacje o nieruchomościach nie stanowiących własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ na skutek czynności prawnych zostały nieruchomości te zbyte na rzecz osób fizycznych. Wykaz bowiem został sporządzony na dzień 15 stycznia 2015 r. Od tego czasu stan prawny nieruchomości mógł się zmienić. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, w sprawie mamy do czynienia z przetworzoną informacją publiczną. Zakres czynności jakich należy podjąć, by udostępnić informację bezsprzecznie o tym świadczy (ilość godzin, pracy pracowników przy sporządzaniu informacji dla wnioskodawcy). Nie podzieliło Kolegium Odwoławcze poglądu odwołującego się, iż wykazał on przesłankę "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu informacji. W niniejszej sprawie powołano się na interes Towarzystwa [...] jakim jest skuteczne domaganie się zwrotu majątków przejętych w okresie PRL. Wobec tak określonego interesu publicznego (szczególnie istotnego) nie można przyjąć, aby została spełniona przesłanka ustawowa, od której jest uzależnione udostępnienie informacji publicznej. Wskazało Kolegium, że dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Uzyskanie informacji o przejętych przez Państwo w okresie PRL majątkach Kościoła celem zwrócenia się z roszczeniami do Skarbu Państwa nie wpisuje się w ideę usprawnienia działania określonych struktur publicznych w jakiejś dziedzinie życia publicznego. Jego charakter należy ocenić jako prywatny nie zaś publiczny. W szczególności przemawia za powyższym treść samego wniosku i argumenty odwołania. Wskazano w nich bowiem interes Księży [...] - zabezpieczenie emerytalne księży, jak również możliwość prowadzenia przez nich działalności, a nawet przytoczono sygnaturę akt sprawy cywilnej toczącej się w Sądzie Okręgowym w K. , w którym informacja ta miałaby być wykorzystana. Udostępnienie informacji publicznej, której wytworzenie jest związane z dużym nakładem sił i środków nie może być oparte na przesłance ułatwienia kancelarii prawnej identyfikacji ewentualnego przedmiotu roszczenia jakie zostanie sformułowane w imieniu mocodawcy. Podkreśliło Kolegium Odwoławcze, iż art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych jak np. pisanie pracy naukowej lub komercyjnych jak np. żądanie przez kancelarie prawne znacznej liczby wokand lub odpisów wyroków (tak l. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK2016.) Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od opisanej wyżej decyzji SKO w K. z dnia 21.09.2016 r. wniosło Towarzystwo [...]. Zarzuciło naruszenie: 1) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że w tej sprawie prawo do uzyskania informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych skutkujące nieprawidłowym uznaniem żądanej informacji za przetworzoną. Na wypadek niepodzielenia tego zarzutu strona skarżąca wskazała na naruszenie: 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że nie zostało wykazane, iż uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uzasadniając skargę podała strona skarżąca, że nie jest prawidłowe ustalenie co do samej konieczności anonimizacji części danych zawartych w wykazie nieruchomości. Żądana informacja dotyczy wykazu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a nie konkretnych osób prywatnych. W efekcie tego, nie zachodzi potrzeba usuwania numerów ksiąg wieczystych dla nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Z faktu, że nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wynika, że informacje, które jej dotyczą są informacją publiczną i winny być udostępnione w całości. Księgi wieczyste są jawne. Elementem jawności ksiąg jest też jawność ich numerów. Brak jest ograniczeń w dostępie do informacji dotyczących osób prywatnych. Każdemu zagwarantowany jest dostęp do ksiąg wieczystych i do ich wyszu kiwarki w internecie. Nadto, w ocenie skarżącego stowarzyszenia, organ nie wykazał, że w sprawie istnieje potrzeba ochrony danych osobowych. Organ bowiem hipotetycznie zakłada, że część nieruchomości mogła być oddana w użytkowanie wieczyste osobom prywatnym. Błędny jest też pogląd, że ewentualna anonimizacja spowoduje, że żądania informacja będzie informacją przetworzoną. Czasochłonność podejmowanych czynności nie świadczy o intelektualnym wysiłku. Byłyby to bowiem czynności technicznego zapoznania się z księgą wieczystą i mechanicznej eliminacji tych numerów ksiąg, które byłyby obciążone użytkowaniem wieczystym. Nie są to działania intelektualne, analityczne. W zakresie drugiego zarzutu podano, że celem wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej jest uzyskanie informacji umożliwiającej skuteczne domaganie się zwrotu należnego majątku, poprzednio bezprawnie przejętego. Wnioskodawca działa w imieniu wspólnoty jaką jest Kościół Katolicki, jego instytucje, wierni. Wg skargi, bez wątpienia, jest to działanie w interesie publicznym, który jest szczególnie istotny. Uregulowanie kwestii bezprawnych przejęć majątków kościelnych jest kluczową, istotną kwestią. Nie jest zgodne z Konstytucją to, że Skarb Państwa czerpie korzyści z bezprawnych przejęć majątków, ze szkodą dla Kościoła Katolickiego. Zaspokojenie roszczeń windykacyjnych pozostaje w ścisłym związku z sytuacją majątkową zakonników i realizowania przez nich wielu zadań, w tym charytatywnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy skierowany do Prezydenta Miasta K. wniosek strony skarżącej z dnia 14.07.2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczył informacji prostej czy też przetworzonej. Przyjęte w tym względzie oceny determinowały konieczność zajęcia również stanowiska co do tego, czy w sprawie spełniona jest przesłanka "szczególnie istotnego interesu publicznego" - jako warunkująca uzyskanie informacji przetworzonej przez podmiot tym zainteresowany. Stosownie bowiem do art. 3. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r., póz. 1764) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zauważyć w związku z powyższym należy, Towarzystwo [...] żądała od Prezydenta Miasta K. udostępnienia pełnego wykazu nieruchomości, tworzonego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2012 póz. 1460) w zakresie, który odnosił się do nieruchomości położonych w granicach obszaru należącego do właściwości wymienionego organu. Wykaz ten, co w sprawie bezsporne, obejmuje ok. 60 tysięcy nieruchomości. Ilość podlegających udostępnieniu informacji zatem rodzi pytanie o cenę charakteru takiej informacji publicznej. Wskazać w związku z tym należy, że informacją prostą jest taka informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja prosta przy tym, nie zmienia się w informację przetworzoną przez sam proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., l OSK 792/11. Co do zasady więc, przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny (wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05). W literaturze wskazuje się jednakże, iż w określonych sytuacjach, rozmiar i zakres żądanej informacji przesądzać będzie o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej (tak: l. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016 r., uwaga 1 do art. 3.). Wskazani autorzy podają, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia np. wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania takich środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona (ibidem). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy poddać ocenie należy to, czy rozmiar i zakres informacji żądnej we wniosku Towarzystwa z dnia 14.07.2016 r., i związany z tym także zakres czynności organu wynikający z obowiązku odpowiedniego przygotowania materiałów (zanonimizowanie określonych danych) powoduje, że przedmiotowy wniosek, w istocie odnosi się do publicznej informacji przetworzonej. W ocenie sądu, nie ulega wątpliwości fakt, że analiza spornego rejestru nieruchomości, zawierającego ok. 60 tysięcy pozycji, pod kątem konieczności jego anonimizacji m.in. w zakresie dotyczącym aktualnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości i zweryfikowania aktualnego stanu prawnego nieruchomości, wymaga takiego znacznego nakładu pracy ze strony organu administracji, że nakazuje uznać, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Wbrew bowiem skardze przyjąć trzeba, że sam nakład pracy związanej z przygotowaniem informacji, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny tego, czy żądanie wniosku dotyczyło udostępnienia informacji przetworzonej. W ocenie sądu, orientacyjny określony przez organ administracji w wydanych decyzjach czas pracy osób zatrudnionych w celu weryfikacji danych objętych żądaniem strony skarżącej z dnia 14.07.2016 r. (prawie 2000 roboczogodzin) uzasadnia istotność tego nakładu i uznania spornej informacji za przetworzoną. Nadto podkreślić należy, iż po usunięciu z rejestru którym dysponuje organ l instancji, danych dotyczących użytkowników wieczystych, a także nieruchomości zbytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego po dniu 15.01.2015 r. - powstanie nowy, zmodyfikowanych rejestr nieruchomości, uwzględniający inne kryteria, niż pierwotnie przyjmowane przy jego tworzeniu. Będzie to więc nowa jakość, względem wyjściowej (pierwotnej). Powyższe, dodatkowo uzasadnia przyjęte stanowisko o tym, że w sprawie mam do czynienia z informacją przetworzoną. Udostępnienie zaś tego rodzaju informacji, zależne jest od wykazania "szczególnego interesu publicznego". W ocenie sądu, wskazana przesłanka w sprawie nie została spełniona. Roszczenie reprywatyzacyjne, składane przez konkretny podmiot (Towarzystwo [...] ) stanowią wyłączny, częściowy a nie powszechny, prywatny i własny interes tego podmiotu, niemający związku ze "szczególnie istotnym interesem publicznym" (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wskazanej przesłanki nie realizuje bowiem czynienie starań (poprzez wykorzystanie uzyskanej informacji publicznej) w celu polepszenia sytuacji majątkowej (finansowej) wyłącznie strony skarżącej i poprawy jej warunków bytowych, w tym zabezpieczenia emerytalnego zakonników. Zawsze to będzie dotyczyć tej jedynie tylko strony i tego tylko podmiotu. Zajęte stanowisko jest też tym bardziej zasadne jeśli wziąć pod uwagę fakt, że żądany przez stronę skarżąca zbiór informacji (ok. 60 tyś. nieruchomości) w istotnej części nie pozostaje w żadnym związku z "bezprawnym przejęciem .majątków kościelnych w czasach komunistycznych". Zaangażowanie dużych sił organu i środków publicznych celem ułatwienia dochodzenia własnych i prywatnych roszczeń majątkowych strony skarżącej w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie świadczy o realizacji analizowanej przesłanki "szczególnego interesu publicznego". Interesowi temu bowiem, choć niedookreślonemu, nie powinna być nadawana treść, która nie odnosiłaby się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa jako pewnej całości. W tym zaś przypadku, uzasadnienie wniosku i treść skargi wskazują jednoznacznie, że tego rodzaju przesłanka w sprawie nie występuje. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718).