II GSK 1489/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/OI 832/16 w sprawie ze skargi A.O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/OI 832/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [..] września 2016r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 29 kwietnia 2016 r. do ZUS wpłynął wniosek a.O. (dalej: strona, skarżąca) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. We wniosku strona podała, że zadłużenie powstało ze względu na panujący w latach 2007-2008 kryzys w branży transportowej. Obecnie skarżąca nie zatrudnia pracowników, a firma nie rozwija się. W utrzymaniu rodziny pomaga jej mama, u której mieszka. Strona na utrzymaniu ma 2 uczących się dzieci (15 i 18 lat), bezrobotnego męża, który zasila budżet domowy jedynie z prac sezonowych. Skarżąca nie posiada żadnego majątku, który pozwoliłby na pokrycie zaległości. Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ ustalił, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie zadłużenie wynosiło łącznie: 166.204,13 zł, w tym: należność główna z tytułu składek - 91.054,36 zł, odsetki za zwłokę - 67.652 zł, dodatkowa opłata - 2.787 zł, koszty upomnienia - 342,97 zł oraz koszty egzekucyjne - 4.367,80 zł. Powyższe zadłużenie dochodzone jest w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek, tj. za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj. za pracowników. W odniesieniu do pozostałych należności ZUS w dniu [...] czerwca 2016 r., wydał decyzję o odmowie ich umorzenia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z dnia [..] września 2016 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ ustalił, że strona w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z przedłożonymi zeznaniami podatkowymi strona poniosła: za 2013 rok stratę w kwocie 30.015,65 zł, za 2014 rok stratę w kwocie 8.751,34 zł, za 2015 rok stratę w kwocie 2.232,09 zł ( w rzeczywistości osiągnęła dochód w tej wysokości), w okresie od stycznia do kwietnia 2016 r. poniesiona została strata w wysokości 10.945,52 zł. Strona wskazała, że średniomiesięczny dochód uzyskiwany z pozarolniczej działalności utrzymuje się na poziomie około 200 zł miesięcznie. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie osiąga żadnych stałych dochodów, uzyskuje tylko środki finansowe ze zbioru runa leśnego (jagody, grzyby, itp.). Na jej utrzymaniu pozostaje dwoje dzieci, które nie posiadają dochodu. Wspólne gospodarstwo domowe strona prowadzi także z matką, która posiada dochód w wysokości 1.690,13 zł netto miesięcznie. Zatem łączny dochód rodziny bez sezonowego dochodu męża wynosi 1.890,13 zł netto miesięcznie. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej skarżąca wysokość miesięcznych, stałych wydatków związanych z utrzymaniem określiła na kwotę około 1.939,02 zł. Organ ustalił, że strona nie posiada żadnego pojazdu, a majątek ruchomy tylko w postaci komputera. Obecnie wobec strony postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w E. oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego w E. W wyniku podjętych czynności Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu [...] kwietnia 2016 r. przekazał kwotę 2.045,08 zł, uzyskaną z nadpłaty podatku. Ponieważ ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, to nie można uznać, że występuje całkowita nieściągalność zadłużenia. Organ zaznaczył, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w e. postanowieniem z dnia 21 września 2011 r. umorzył prowadzone wobec strony postępowanie egzekucyjne, z uwagi na jego bezskuteczność, jednak postępowanie to nie dotyczyło należności z tytułu składek, ponieważ zostało wszczęte z wniosku Syndyka Masy Upadłościowej [..] w upadłości. Powyższe nie pozwala stwierdzić, że występuje całkowita nieściągalność składek ZUS, tym bardziej że należności te dalej są dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym, w którym nie stwierdzono braku majątku, z którego można dochodzić należności. ZUS mając na uwadze powyższe uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.: dalej: u.s.u.s.), pozwalające stwierdzić, że występuje stan całkowitej nieściągalności, zatem brak było możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ww. przepisu. Dokonując analizy sytuacji materialno-rodzinnej strony organ wskazał, że obecnie występuje przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 ze zm.: dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Zdaniem organu, strona wraz z rodziną znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, bowiem łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 1.890,13 zł netto miesięcznie, natomiast miesięczne koszty utrzymania wynoszą 1.939,02 zł, zatem opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym również wydatków ponoszonych na leczenie matki. Jednak w oparciu o tzw. uznanie administracyjne organ odmówił umorzenia należności, z uwagi na fakt, że umorzenie należności jest zasadniczo uzależnione od wystąpienia okoliczności niezależnych od sposobu postępowania płatnika, bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie miał on wpływu. Podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej strona podjęła się wielu zobowiązań, w tym opłacania składek. Decydując się więc na prowadzenie działalności gospodarczej płatnik składek zobowiązany jest, niezależnie od osiąganych przychodów, czy też trudności finansowych, wykonywać obowiązek nałożony przez ustawodawcę na osoby prowadzące działalność gospodarczą. Organ podkreślił, że prowadzona przez stronę pozarolnicza działalność w ostatnich latach przynosiła straty. Ponieważ jednak strona nie zrezygnowała z jej prowadzenia ZUS uznał, że przynosi ona dochody, które umożliwią podjęcie spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Obecnie terminowo strona reguluje składki bieżące, a posiadane zadłużenie obejmuje lata 2007-2011. Ponadto Zakład wskazał, że od 1 grudnia 2015 r. weszły w życie przepisy umożliwiające rozłożenie na raty całości zadłużenia, zatem strona może zawrzeć układ ratalny bez konieczności spełniania warunku spłaty zadłużenia w części finansowej przez ubezpieczonych, w ratach dostosowanych do jej możliwości finansowych. Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, że w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia poniosła straty materialne powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności, tym bardziej, iż działalność gospodarcza jest w dalszym ciągu kontynuowana. Strona nie wykazała także wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznał, że organ w żadnym stopniu nie zweryfikował dotychczasowego przebiegu prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem organu było bowiem wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że nie sposób uznać, iż przekazana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego kwota 2.045,08 zł uzyskana z nadpłaty podatku stanowi podstawę do stwierdzenia, że brak jest podstaw do uznania całkowitej bezskuteczności egzekucji. Jest to tym bardziej istotne, gdy uwzględni się, że kwota ta, nie stanowiła dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej lecz wynikała z przysługującej stronie ulgi podatkowej na dzieci. Powołana przez organ okoliczność nie dowodzi skuteczności egzekucji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem WSA nie wynika również, pomimo stwierdzenia całkowitego braku majątku, na ile prowadzona w stosunku do skarżącej egzekucja była skuteczna. Zwłaszcza, że bezskuteczność egzekucji stwierdził Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w E. Organ nie wyjaśnił również w pełni, dlaczego nie wszczęto egzekucji z pojazdu marki Seicento w sytuacji, gdy dla skutecznej egzekucji nie jest niezbędne ustanowienie zastawu skarbowego dla uzyskania pierwszeństwa zaspokojenia. Zdaniem Sądu I instancji ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania spłaty przez skarżącą zobowiązań, objętych wnioskiem o umorzenie. Zatem przytaczany przez organy rentowe argument, że organ egzekucyjny nie dowiódł nieskuteczności egzekucji, wiązany wyłącznie z faktem uzyskania kwoty 2.045,08 zł, nie mógł zostać uznany za wystarczający. WSA odnosząc się do zaistnienia w ocenie organu przesłanki określonej w § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. wskazał, że organ nie przeprowadził rzetelnej analizy sytuacji skarżącej z uwzględnieniem prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Wprawdzie rozpatrując sprawę organ uznał, że wobec skarżącej zachodzi stan, gdy opłacenie należności z tytułu należnych składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a zatem, że istnieje podstawa umorzenia w oparciu o § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., jednak nie uzasadnił w sposób przekonywujący dlaczego w ramach uznania administracyjnego ostatecznie podjął negatywne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie. Ponadto organ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób, dlaczego uznał, że w przypadku stwierdzonej trudnej sytuacji skarżącej odmowa umorzenia jest uzasadniona. Ogólne twierdzenia organu, że umorzenie skarżącej należnych składek pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, w tym interesem pozostałych osób ubezpieczonych w ZUS, jest po części arbitralne i nie poparte w pełni zrozumiałym uzasadnieniem, co pozwala na przyjęcie, że jest ono dowolne. Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ przeprowadzi rzetelną ocenę spełnienia przesłanek "całkowitej nieściągalności". Niezbędne będzie także odniesienie się przez organ do sytuacji majątkowej rodziny skarżącej, z uwzględnieniem wszystkich zadłużeń i możliwości finansowych rodziny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego - tj. art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że były podstawy do umorzenia należności publicznoprawnych skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.O. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej sformułowany został tylko jeden zarzut (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Z zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowania zarzutu wynika, że w istocie dotyczy on błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. ZUS nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, który wskazał, że dokonując oceny stanu całkowitej nieściągalności, organ powinien poprzedzić ją dokonaniem analizy realnych możliwości spłaty zadłużenia. Stanowisko organu jest prawidłowe. Przypomnieć należy, że w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. W ust. 3a u.s.u.s. sformułowany został wyjątek od zasady z ust. 2. Przepis ust. 3a dotyczy wyłączne należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia i stanowi, że należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do kwestii zawiązanych z możliwością umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów w tym zakresie. Sytuacje całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. zostały wyliczone w art. 28 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podkreślić należy, że wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z tak ustalonej zasady wynika, że ZUS przystępując do oceny możliwości umorzenia na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. zadłużenia z tytułu składek w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy w stosunku do wnioskującego o umorzenie występuje jedna z wymienionych w ust. 3 okoliczności całkowitej nieściągalności. Dopiero stwierdzenie wystąpienia takiej przesłanki pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przejść do rozważania dalszych okoliczności, które będą uzasadniały umorzenie zadłużenia lub odmowę jego umorzenia. Błędne więc i sprzeczne z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jest stanowisko Sądu I instancji, który wskazuje, że ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania przez skarżącą spłaty zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie. Przepis art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie daje też Sądowi ani organowi orzekającemu w przedmiocie umorzenia, prawa do dokonania oceny czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego ma miejsce bezskuteczność egzekucji. Zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność będzie miała miejsce wtedy, kiedy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko WSA, że organ miał obowiązek weryfikacji przebiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zobowiązanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i oceny czy są podstawy do stwierdzenia bezskuteczności egzekucji wskazuje na błędne rozumienie przez Sąd I instancji przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Analiza realnych możliwości spłaty zadłużenia, również w kontekście możliwości spłaty zadłużenia w przyszłości, może być prowadzona dopiero po stwierdzeniu przesłanki bezskuteczności egzekucji, w przypadku przesłanki z pkt. 5. gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Prowadzenie tego rodzaju rozważań czy ustaleń przed stwierdzeniem bezskuteczności egzekucji byłoby bezprzedmiotowe. Rozpoznając sprawę ponownie WSA weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.