II SA/Wr 793/16

Dnia 9 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. H. i B. H. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił opłatę legalizacyjną budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. we W. (dz. nr 2, AM-15, obręb R.) rozbudowanego i nadbudowanego bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej – w wysokości 50 000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) oraz wezwał C. W. i Z. W. – właścicieli nieruchomości przy ul. S. we W. do wpłaty orzeczonej kwoty w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia na podany numer rachunku bankowego lub do złożenia w tym terminie wniosku do Wojewody D. o rozłożenie na raty, umorzenie w całości lub w części lub odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej w trybie art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). Uzasadniając podjęte orzeczenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. S. we W. zostało wszczęte na podstawie pisemnego wniosku współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości – K. i B. H.. W toku postępowania przeprowadzony został w dniu 3 grudnia 2007 r. dowód z oględzin, podczas których ustalono, że na terenie posesji przy ulicy S. we W. istnieje dwurodzinny wolno stojący parterowy budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym, o mansardowym układzie zadaszenia, z pokryciem z dachówki. Część parterowa budynku w konstrukcji murowej, stropy drewniane. Odległości budynku od granic działki są tożsame z odległościami wskazanymi na mapie zasadniczej. W poziomie poddasza obiektu, od strony nieruchomości przy ulicy S. we W., znajduje się taras. Wysokość pomieszczeń mieszkalnych poddasza (trzech pokoi, kuchni i łazienki) wynosi ok. 2,20 m. W zadaszeniu wykonano okna połaciowe. Teren posesji zagospodarowany, budynek wyposażono w wewnętrzne instalacje. Od strony zachodniej dobudowano ganek (strefę wejścia). W części południowo-zachodniej istnieje drewniany budynek gospodarczy, w którym przechowywane są narzędzia ogrodnicze. (Z czynności dowodowych sporządzono protokół.) Następnie organ orzekający podał w uzasadnieniu, że w piśmie inicjującym postępowanie wnioskodawcy wskazali, że "Państwo C. i J. W. (...) zaczęli rozbudowywać dom (na długość i szerokość w odległości około 0,7 m - 1,6 m od granicy naszej działki)", a także wybudowali drewniany budynek gospodarczy w narożu działki przy ulicy S. we W.. Natomiast po śmierci J. W. C. W. dobudowała ganek od strony ulicy S. w odległości ok. 1,5 m od granicy. Z kolei syn C. W. Z. W. wykonał szereg robót budowlanych związanych z przebudową obiektu. W celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego (ustalenia daty zakończenia poszczególnych robót budowlanych oraz ustalenia osoby inwestorów) organ wezwał strony postępowania do przedłożenia dokumentów potwierdzających okres realizacji robót budowlanych zawiązanych z rozbudową budynku, a C. W. i Z. W. również o decyzję pozwolenia na budowę (rozbudowę obiektu przy ulicy S. we W.). W odpowiedzi na wezwanie strony przedłożyły pisemne wyjaśnienia co do robót budowlanych wraz z dokumentami potwierdzającymi daty ich zakończenia (kopię mapy do celów projektowych z 1975 roku, kopię mapy zasadniczej do celów opiniodawczych z 2002 roku oraz kopię mapy zasadniczej do celów opiniodawczych z 2007 roku, fotografie, faktury i rachunki za zakup wyrobów budowlanych). Nie przedłożono decyzji pozwolenia na budowę (rozbudowę obiektu przy ulicy S. we W.). Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że w latach 1975-1978 C. W. ze zmarłym mężem J. W. rozbudowali budynek mieszkalny przy ulicy S. we W. od strony wschodniej i południowej oraz wybudowali drewniany budynek gospodarczy w narożu działki od strony ulicy S., w latach 1999-2008 Z. W. wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie części obiektu, natomiast w 2004 roku C. W. rozbudowała budynek mieszkalny od strony ulicy S. o ganek (strefę wejścia). W związku natomiast z wykonaniem poszczególnych robót budowlanych pod rządami dwóch ustaw Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 roku oraz z dnia 7 lipca 1994 roku, a także wykonaniem ich przez różnych inwestorów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pismem z dnia 15 września 2008 r. dookreślił przedmiot postępowania wskazując, że jest nim wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową wolno stojącego budynku mieszkalnego od strony wschodniej i południowej przy ulicy S. we W. (zamiast robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy S. we W.). Postanowił równocześnie wszcząć odrębne postępowania administracyjne: w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego od strony zachodniej o ganek (strefę wejścia) przy ulicy S. we W., postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego przy ulicy S. we W. oraz postępowanie administracyjne w sprawie budowy drewnianego budynku gospodarczego na terenie posesji przy ulicy S. we W. usytuowanego w południowo-zachodnim narożu działki, o czym powiadomił strony pismami z dnia 15 września 2008 r. Z uwagi na stwierdzenie, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego przy ulicy S. we W. od strony wschodniej i południowej wykonano w latach 1975-1978, organ wydał rozstrzygniecie w oparciu o przepis ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane tj. decyzję nr [...] z dnia [...] roku, którą D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez C. W. oraz K. i B. H. decyzją nr [...] z dnia [...] roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nałożył na C. W. obowiązek dostarczenia stosownej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Po analizie zapisu przedstawionego przez inwestora opracowania pn. "Opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej" organ stwierdził, że rozbudowana część budynku przy ulicy S. we W. nie spowodowała niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W opracowaniu wskazano jednakże zakres niezbędnych do przeprowadzenia robót budowlanych mających na celu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, polegających na zamurowaniu bądź wypełnieniu okna od strony nieruchomości przy ulicy S. we W. elementem w klasie odporności ogniowej min. El 30. W toku postępowania wpłynęło pismo K. i B. H. informujące organ o nieprawidłowościach związanych z odprowadzeniem wód opadowych z rozbudowanej części budynku przy ulicy S. we W.. W efekcie podczas przeprowadzonych czynnościach kontrolnych PINB stwierdził, że odprowadzenie wód opadowych z rozbudowanej samowolnie części budynku przy ulicy S. we W. zostało wykonane w sposób niezgodny z przepisem §54 ust.4 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. W takim stanie rzeczy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakazał inwestorowi – C. W. wykonanie robót budowlanych polegających na: - demontażu stolarki okiennej osadzonej w otworze okiennym w ścianie budynku przy ulicy S. we W., w poziomie parteru od strony nieruchomości przy ulicy S. we W., a następnie wypełnieniu otworu okiennego wyrobem budowlanym o klasie odporności ogniowej El 30 (cegłą, pustakiem, pustakiem szklanym spełniającym ww. wymóg), -demontażu kolanka zamontowanego do rury spustowej usytuowanej w południowo-zachodnim narożniku rozbudowanej części budynku przy ulicy S. we W., skierowanego wylotem w stronę nieruchomości przy ulicy S. we W., a następnie zamontowaniu ww. kolanka ukierunkowując jego wylot na nieutwardzony teren posesji przy ulicy S. we W., mających na celu doprowadzenie samowolnie rozbudowanej części budynku przy ulicy S. we W. od strony wschodniej i południowej do stanu zgodnego z przepisami. Od powyższej decyzji odwołali się K. i B. H., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z decyzją organu II instancji nie zgodzili się K. i B. H. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 roku (sygn. akt II SA/Wr 106/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżona decyzję. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji nr [...] a biorąc pod uwagę wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uznał, iż właściwą procedurą legalizacyjną w przedmiotowej sprawie jest procedura uregulowana w art.48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, bowiem rozbudowa budynku przy ulicy S. we W. prowadzona była również po 1995 roku (dobudowa ganku). Po analizie akt sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż budynek przy ulicy S. we W. został również nadbudowany, bowiem jak wynika z pisemnych wyjaśnień stron postępowania na rozbudowanej części od strony posesji przy ulicy S. we W. wykonano w 1978 roku "drewniany pokój letni", który następnie został przebudowany i wyremontowany w 2004 r. przez Z. W.. W konsekwencji organ pierwszej instancji określił przedmiot prowadzonego postępowania jako roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego przy ulicy S. we W. (pismo z dnia 15 marca 2012 r.). W tych okolicznościach postanowieniem nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową przedmiotowego budynku oraz nałożył na właścicieli nieruchomości - C. W. i Z. W. obowiązek przedstawienia: - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy i nadbudowy budynku przy ulicy S. we W. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany i sprawdzającej o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane W postanowieniu organ wyjaśnił, że projekt budowlany winien zostać sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, zatem powinien przedstawiać również rozwiązania, które doprowadzą przedmiotową samowolną rozbudowę i nadbudowę do zgodności z prawem. W dniu 21 września 2012 r. do PINB wpłynął wniosek współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy S. we W. o zmianę terminu wyznaczonego w postanowieniu nr [...] na przedstawienie wszystkich wymaganych dokumentów. W podaniu wyjaśniono, że organ lokalizacyjny wszczął postępowanie, przeprowadził wizję w terenie oraz analizę urbanistyczną, a także uzyskał od wnioskodawców niezbędne wyjaśnienia i uzupełnienia. Jednakże postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało dotychczas zakończone. W dniu 14 stycznia 2014 r. organ nadzoru budowlanego powziął informację o ostateczności decyzji Prezydenta W. nr [...], którą ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ulicy S. we W. polegającej na: rozbudowie istniejącego budynku mieszalnego jednorodzinnego, częściowej nadbudowie istniejącego budynku (zmiana geometrii dachu na fragmencie budynku), budowie zadaszonego tarasu nad częścią dobudowaną. W dniu 21 marca 2014 r. wpłynęły do organu 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzone dla przedmiotowej inwestycji, który był uzupełniany dnia 17 lipca 2014 roku, 20 lipca 2015 roku, 28 października 2015 roku i 7 grudnia 2015 r. Ponadto dnia 19 stycznia 2016 r. C. W. i Z. W. przedłożyli zaświadczenie Prezydenta W. nr [...] stwierdzające, iż przedstawiony projekt budowlany sporządzony przez mgr inż. arch. G. P. jest zgodny z decyzją Prezydenta W. nr [...] o warunkach zabudowy. Na opisane powyżej postanowienie zażalenie wnieśli K. H. i B. H., którzy zwrócili się o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z powodu rażącego naruszenia art. 48 ust. 2 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie wnoszących zażalenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pominął to, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa pod dwoma warunkami, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane tj. jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z treści uzasadnienia zażalenia wynika, że zdaniem wnoszących zażalenie – obiekt, którego dotyczyło postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego tych warunków nie spełnia. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy w sposób szczegółowy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie – motywując rozstrzygnięcie – wyjaśnił, że w ocenie organu nie budzi żadnych wątpliwości fakt naruszenia prawa materialnego w sposób uzasadniający zastosowanie wobec inwestora procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 ust. 2 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestorzy pomimo wezwania wystosowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie przedstawili stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przedmiotowej inwestycji co oznacza, że roboty zrealizowali samowolnie. Ponadto niewątpliwe jest również, że roboty miały miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. - z uwagi na fakt, iż samowola budowlana rozpoczęła się co prawda pod rządami ustawy uprzedniej (Prawo budowlane z 24 października 1974r.), jednakże była kontynuowana po 1 stycznia 1995 r. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 48 ustawy Prawo budowlane "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Procedura legalizacji została precyzyjnie określona w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 art. 48 powinien w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu organ zobowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie stosownych dokumentów. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli budowa została zakończona inwestor składa tylko wniosek o zatwierdzenie projektu, co umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, obowiązany jest prze wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Szczegółowe zasady naliczania opłaty określa art. 59 f ustawy, z tym, że stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Jeżeli inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję rozstrzygającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w wypadku gdy budowa została już zakończona) oraz o pozwoleniu na wznowienie robót, gdy budowa nie została jeszcze zakończona. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane opłatę legalizacyjną wymierza się według wzoru stanowiącego iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Przepisy nie różnicują wysokości opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych. Jest ona obliczana zawsze według powyższego wzoru. Wyjaśnił ponadto, że jak wynika z akt sprawy – postanowieniem z dnia [...], organ pierwszej instancji zobowiązał inwestorów do przedłożenia następujących dokumentów celem legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej: - zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy i nadbudowy budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu; - 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (...) - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nałożone obowiązki zostały przez inwestorów bezspornie wykonane - w szczególności przedłożona dokumentacja projektowa uzyskała zaświadczenie o zgodności z uzyskaną przez inwestorów decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi zatem na fakt, iż inwestorzy przedłożyli do organu pierwszej instancji komplet dokumentów wymaganych celem legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, organ I instancji zobligowany był do naliczenia opłaty legalizacyjnej. Ustalenie wysokości opłaty nie budzi wątpliwości - kwota 50.000 zł została obliczona poprawnie na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, przy przyjętym współczynniku kategorii obiektu: 2,0 (budynki mieszkalne jednorodzinne) oraz współczynniku wielkości obiektu 1,0. Tym samym postanowienie organu pierwszej instancji jako prawidłowe powinno zostać utrzymane w mocy. Odpowiadając natomiast na zarzuty zawarte w zażaleniu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postanowienie wydawane w toku postępowania legalizacyjnego, w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nie kończy postępowania w sprawie. Uiszczenie opłaty jest jedynie przesłanką do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (i ewentualnie pozwolenia na wznowienie robót, jeśli nie zostały one zakończone), a zatem kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego będzie rozstrzygana w odrębnej decyzji. Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zakwestionowana przez K. i B. H.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. i B. H. zarzucili zaskarżonemu w całości postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które w istotny sposób rzutowało na rozstrzygnięcie sprawy i wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego oraz zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych . W uzasadnieniu skargi skarżący podali m.in., że "DWINB we W. w omawianym postanowieniu praktycznie nie odniósł się do naszych zarzutów opisanych w naszym zażaleniu z dnia 3 marca 2016 r. Organ ten ograniczył się do streszczenia wydarzeń, które miały miejsce w przeszłości i postawienia fałszywej tezy, że w myśl prawa materialnego jest wszystko w porządku. Jednak nie zwrócił uwagi, że w takich przypadkach szczegółowe przepisy wręcz zabraniają wdrażanie procedury legalizacji samowoli budowlanej. Przede wszystkim należało pochylić się nad następującymi przepisami: - art. 48. ust. 2. pkt. 1 i 2, art. 48. ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, - § 12. ust. 3, pkt la, § 29, § 73, § 57, § 271. ust. 2 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. - art. 43. 2. - ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. DWINB we W. wprawdzie poprawnie zacytował art. 48. ust. 2 Prawa budowlanego, ale w omawianym postanowieniu zabrakło konsekwencji. W świetle tego przepisu postępowanie legalizacji samowoli budowlanej jest jedynie możliwe przy jednoczesnym spełnieniu warunków zawartych w punktach od 1 do 2. Podobnego zdania jest również GUNB w Warszawie, który wypowiadał się w internecie na stronie muratordom.pl. Wg. tego organu — nie jest dopuszczalne uruchamianie procedury legalizacyjnej, jeżeli budowa nie spełnia ww. warunków." W dalszej części uzasadnienia przedstawiona została szczegółowa argumentacja dotycząca zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 2 pkt 2 i art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 24 listopada 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do stanowiska przestawionego w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, podając dodatkowo, że – w jego ocenie – skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego przy ul. S. we W. były realizowane przez inwestorów bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w warunkach regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zastosowanej w sprawie, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 106/11) nie można uznać, aby zrealizowane roboty budowlane, objęte postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji – jak prawidłowo uznały organy właściwe instancyjnie – należało je kwalifikować jako wykonane samowolnie, czyli w sposób naruszający prawo i sankcjonowany przez ustawodawcę. Uwzględniając stwierdzone w sprawie okoliczności, zasadnie też organ pierwszej instancji rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 ust. 3 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art, 59f Prawa budowlanego. Przy czym, stawka w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Należy zaznaczyć, że spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4). W rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skarżących – spełnione zostały przez samowolnych inwestorów warunki określone w przepisie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Organowi nadzoru budowlanego przedłożona została bowiem ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. S. we W., polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, częściowej nadbudowie istniejącego budynku (zmiana geometrii dachu na fragmencie budynku), budowie zadaszonego tarasu nad częścią dobudowaną oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji przez osobę dysponującą wymaganymi ustawowo uprawnieniami i zaświadczenie Prezydenta W. z dnia [...] stwierdzające zgodność przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. W tym kontekście Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że dla spełnienia warunku zgodności samowolnie zrealizowanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest konieczne – jak sugerują skarżący – aby na terenie objętym samowolnymi działaniami inwestorskimi obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jego brak wyłącza możliwość legalizacji. W sytuacji, gdy dla terenu, na którym zrealizowano roboty budowlane w warunkach samowoli, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazanie zgodności tych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji ustalającej warunki rozbudowy dla inwestycji, objętej zakresem samowoli budowlanej. Taki sam wariant ustawodawca przyjmuje dla legalnego inwestora, którego ewentualny brak planu miejscowego nie może pozbawić prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Wówczas akceptacja przez organ lokalizacyjny zamierzonego przez inwestora sposobu zagospodarowania terenu następuje poprzez decyzję o warunkach zabudowy, wydawaną w trybie określonym przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Istotne też jest, że zobowiązując samowolnych inwestorów do przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany i sprawdzającej o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że projekt budowlany powinien zostać sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i przedstawiać również rozwiązania, które doprowadzą przedmiotową samowolę budowlaną (rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego) do stanu zgodności z prawem. Spełnienie tego warunku właściwy organ nadzoru budowlanego bada przed wydaniem decyzji w trybie art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, regulującego kolejny etap procedury legalizacyjnej, czyli decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Należy przy tym zwrócić uwagę, że każda z tych decyzji wydawana jest po uiszczeniu w terminie opłaty legalizacyjnej i w każdej w nich organ orzekający nakłada na samowolnego inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która to decyzja po uzyskaniu waloru ostateczności kończy procedurę legalizacyjną i uprawnia do uznania, że zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej inwestycja spełnia wymóg zgodności z prawem stosownie do kryteriów określonych przez ustawodawcę. Spełnienie tego warunku, w tym wykonanie robót, czy też wprowadzenie rozwiązań technicznych wskazanych w zatwierdzonym wcześniej w trybie art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane projekcie budowlanym jako niezbędne dla doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodności z prawem, sprawdza organ nadzoru budowlanego właściwy w sprawie. Z materiału sprawy wynika ponadto, że w toku postępowania przedstawiona został "Opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej" sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, do treści której zastosował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w podejmowanych w sprawie czynnościach procesowych. W zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych podjęcie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej było zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i zamiaru inwestora doprowadzenia jej do stanu zgodności z prawem (legalizacji) po spełnieniu określonych prawem warunków. Należy też zwrócić uwagę, że ustawodawca - odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów-postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów ustawy - Prawo budowlane. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza więc postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, oplata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 129, poz. 1954 z późn. zm). Ustawa - Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że częściowa utrata wartości nieruchomości wynikająca z działań inwestorskich przeprowadzonych na sąsiedniej nieruchomości nie może być przedmiotem oceny, czy rozważań organu nadzoru budowlanego, a właściwym dla tej kwestii jest sąd cywilny. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający ich wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.