VII SA/Wa 231/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczenia do stanu poprzedniego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) dalej Prawo budowlane , po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].04.2015 r., znak: [...], nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w W. doprowadzenie pomieszczenia znajdującego się na poddaszu w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w W., użytkowanego jako lokal mieszkalny nr [...] do stanu poprzedniego tj. do funkcji pomieszczenia pomocniczego (suszarni). Jak wynika z akt administracyjnych I instancji, najemca lokalu nr [...] znajdującego się na poddaszu w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w W., I. K. kierowała do PINB [...] liczne pisemne wystąpienia o wydanie decyzji w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia wydzielonego na poddaszu [tj. na kondygnacji technicznej, niemieszkalnej] w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w W. na lokal mieszkalny oznaczony nr [...], który nie spełnia warunków stawianych dla lokali przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Organ powiatowy dwukrotnie odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie administracyjnej na wniosek I. K. jako podmiotu niebędącego stroną, co znalazło swój wyraz w postanowieniu tego organu nr [...] z dnia [...].03.2013 . oraz postanowieniu PINB [...] nr [...] z dnia [...].10.2013 r. Pismem z dnia [...].06.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "[...]" w W. i I. K. o tym, iż w sprawie dotyczącej legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na lokal mieszkalny nr [...] w ww. budynku zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W ocenie organu nadzoru budowlanego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia strychu bez stosownego pozwolenia właściwego organu. Organ rozpoznał sprawę sposobu użytkowania pomieszczenia pomocniczego na lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na podstawie normy prawnej zawartej w art. 71 przywołanej ustawy, która w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania odwołuje do zastosowania przepisów art. 50 i 51 tejże ustawy ponieważ zmiana użytkowania został dokonana przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) a wprowadzającej nowy przepis art. 71a. Powyższe ustalenia oraz zebrany materiał dowodowy w ocenie organu I instancji stanowiły dla przesłankę do wydania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. o wstrzymaniu użytkowania lokalu użytkowania pomieszczenia znajdującego się na poddaszu ww. budynku, wykorzystywanego jako lokal mieszkalny nr [...] i nałożenia jednocześnie na Spółdzielnię obowiązku przedłożenia - w terminie 30 dni, od dnia doręczenia tego postanowienia - inwentaryzacji wraz z oceną techniczną (w formie graficznej i opisowej) dokonanej adaptacji tego pomieszczenia na cele mieszkalne w aspekcie prawidłowości i zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zaopiniowanej przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarnohigienicznych; aktualnej opinii kominiarskiej; protokołu próby szczelności instalacji gazowej; pomiaru hałasu w związku z bezpośrednim sąsiedztwem pomieszczeń maszynowni; z jednoczesnym wskazaniem, że ww. ocena techniczna winna być sporządzona w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą uprawnienia w odpowiedniej specjalności, która - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - winna określać sposób ich usunięcia w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...].04.2015 r. organ powiatowy wydał na podstawie art. 51 ust 1 pkt ,1 w związku z art. 71 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...] nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w W. doprowadzenie pomieszczenia znajdującego się na poddaszu w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w W., użytkowanego jako lokal mieszkalny nr [...] do stanu poprzedniego tj. do funkcji pomieszczenia pomocniczego (suszarni) ponieważ zobowiązana Spółdzielnia nie wykonała obowiązku nałożonego w/w postanowieniem w wyznaczonym terminie, dodatkowo wcześniejsze opracowania wskazują na brak zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ II instancji utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazał, że organ I instancji uzyskał od Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] informację, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w swoim archiwum nie posiada żadnej dokumentacji związanej ze zmianą sposobu użytkowania ww. pomieszczeń znajdujących się strychu na cele mieszkalne. Ustalono też, że brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...]. W aktach administracyjnych I instancji znajduje się wydane na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].02.2004 r., z treści którego wynika, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym przy ul. [...] w W. spełnia wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zaświadczenie to zostało wydane na podstawie dokumentacji budynku dla celów ustanowienia odrębnej własności lokali — zestawienia i szkiców lokali sporządzonych przez arch. M. D. M., posiadającą uprawnienia budowlane W znajdującej się w aktach I instancji opinii dotyczącej klasyfikacji lokalu nr [...], sporządzonej przez mgr inż. J. B. C. wykazano szereg nieprawidłowości wynikających z niespełnienia wymagań w zakresie szerokość drzwi wejściowych i łazienkowych, wysokości powierzchni oraz kubatury pomieszczeń, wentylacji kuchni oraz niespełnienia warunków przeciwpożarowych. Z kolei ze znajdującej w aktach I instancji opinii dotyczącej stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W., ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - mgr inż. M. P. wynika, że po zmianie charakteru użytkowania [...] kondygnacji budynek, który dotychczas był kwalifikowany do budynków średnio wysokich stał się budynkiem wysokim, dla którego obowiązuje szereg bardziej rygorystycznych wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową. Opiniodawca w ww. opracowaniu wskazał również szereg innych istotnych nieprawidłowości wynikających z adaptacji pomieszczenia technicznego na pomieszczenie mieszkalne na stały pobyt ludzi, które powinny zostać usunięte. W tym stanie rzeczy zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy zasadnie wstrzymał nielegalny sposobu użytkowania ww. części budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W., tj. lokalu nr [...] wykorzystywany na cele mieszkalne, zobowiązując jednocześnie Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "[...]" w W. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w tym do oceny możliwości wykorzystywania lokalu pomocniczego, użytkowanego obecnie jako zamienny lokal mieszkalny nr [...], na cele mieszkalne i stały w nim pobyt ludzi. Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy zasadnie nakazał Spółdzielni doprowadzenie pomieszczeń wchodzących w skład lokalu nr [...], użytkowanego na cele mieszkalnego do stanu poprzedniego, tj. do funkcji pomieszczeń pomocniczych (suszami) z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] Organ odwoławczy wskazał też, ze w aktach znajdują się opracowania techniczne wskazujące na brak zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, jakie winny spełniać lokale mieszkalne przeznaczone na stały pobyt ludzi. W ocenie [...] WINB podjęta przez organ powiatowy decyzja nr [...] jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. została zaskarżona przez Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" , która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ewentualne uchylenie w całości decyzji organu I instancji; Spółdzielnia zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego: naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane (t.i. Dz. U. 2013 poz 1400 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 nr 93 poz. 888) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w analizowanym stanie faktycznym ww. przepisy nie mają zastosowania, a ponadto art. 71 ust. 3 prawa budowlanego obowiązującego przed dniem nowelizacji ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie ma zastosowania do sytuacji, w której nie są prowadzone roboty budowlane, co prowadzi do wniosku, iż organ nie jest uprawniony do nakazania właścicielowi lokalu doprowadzenia budynku lub jego części do stanu poprzedniego na podstawie ww. przepisów, jeżeli nie były prowadzone roboty budowlane; naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć na istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie niewłaściwych przepisów prawa nieznajdujących zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz odmówienie mocy dowodowej dokumentowi urzędowemu; art. 80 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których organ odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd rozpoznając skargę nie podzielił jej zarzutów dot. naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i prawny sprawy zatem nie naruszył również art.6 k.p.a. w zw. z art.107 § 1 i § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały oparte na przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) Mimo, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. legitymuje się zaświadczeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].02.2004 r., z treści którego wynika, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym przy ul. [...] w W. spełnia wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali to nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany przeznaczenia pomieszczenia pomocniczego (suszarni) na lokal mieszkalny. Okoliczność, czy pomieszczenie to oznaczone obecnie lokalem nr [...] spełnia wymogi lokalu mieszkalnego wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowana jest aktualnie w przepisach art. 71a ustawy Prawo budowlane. Jednakże podkreślenia wymaga, że art. 71a został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawa budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31.05.2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane: "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl przepisów art. 71 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym przed powyższą nowelizacją zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W omawianym przypadku niewątpliwe mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w W., tj. lokalu nr [...] wykorzystywanego na cele mieszkalne, która miała miejsce przed dniem [...].05.2004 r. Należy przy tym wyjaśnić, iż do niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bowiem reżimowi tej ustawy podlegają wyłącznie sprawy dotyczące samowolnej budowy obiektów budowlanych dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane, tj. przed dniem 01.01.1995 r. Jedynie w tych sytuacjach przepisy obecnie obowiązującej ustawy odsyłają do stosowania przepisów art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro tak, to zgodnie z ust. 3 wyżej przywołanego art. 71 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd nie podziela więc stanowiska Skarżącej odnośnie konieczności zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki lub przepisów Rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemyślu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego a nie obecnej ustawy. W ocenie Sądu orzeczony nakaz doprowadzenia ww. części budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, czyli do funkcji pomieszczeń pomocniczych (suszami) jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego bowiem Spółdzielnia nie przedłożyła żądanej postanowieniem PINB [...] nr [...] dokumentacji, która jest niezbędna do kontynuowania tzw. postępowania naprawczego. Jeżeli inwestor uchyla się od przedłożenia w określonym terminie dokumentacji niezbędnej do kontunuowania procedury naprawczej w stosunku do robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, organ orzekający w sprawie jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu poprzedniego. Legalizacja samowoli budowlanej polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Dlatego też inwestor winien wykazać się szczególną starannością oraz dbałością w tym zakresie, przejawiającą się w możliwie jak najszybszym kompletowaniu i składaniu żądanej dokumentacji. Ponadto - jak słusznie zauważył organ powiatowy - w aktach sprawy znajdują się opinie, sporządzone przez specjalistów posiadających stosowne uprawnienia, które stały się podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W opiniach tych zostały stwierdzone przez fachowców nieprawidłowości, jakie występują obecnie na [...] kondygnacji budynku, którą z powierzchni niemieszkalnej zaadaptowano na cele mieszkalne, w tym wydzielono lokal oznaczony nr [...], określony jako zamienny lokal mieszkalny. Wyjaśnienia Skarżącej Spółdzielni, że nie mogła wykonać nałożonych na nią zobowiązań, gdyż przedmiotowy lokal był zajmowany przez najemcę I. K. i pomimo podjętych prób przez Skarżącą Spółdzielnię odmawiała ona jego wydania jest nieprzekonywujący. Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazów doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o nakazie rozbiórki, czy też inna decyzja wydana w omawianym trybie ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego. Reasumując, Sąd stwierdza, iż brak jest podstaw by uwzględnić skargę bowiem sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.