II SA/Łd 763/16

Dnia 9 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 roku sprawy ze skargi J. D. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołań A. B. i J. B. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r . Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 - powoływanej dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 961 – powoływanej dalej jako: ustawa) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 11 lutego 2016 r. J. D. i Z. P. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy jednej turbiny wiatrowej o mocy do 1800 kW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr 372 gm. K.. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i ustaleniu, iż m.in. spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W terminie prawem przewidzianym odwołania od decyzji organu I instancji złożyli A. B. i J. B.. A. . oświadczył, iż nie wyraża zgody na realizację inwestycji, która stanowi zagrożenie dla zdrowia, nadto będzie usytuowana blisko zabudowań, wpłynie na zmniejszenie wartości nieruchomości odwołującego oraz możliwość jej zabudowy. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. J. B. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na realizację przedmiotowej inwestycji z powodu niekorzystnego jej wpływu na nieruchomość strony i obniżenie wartości tej nieruchomości. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji, wyjaśniając podstawy swego rozstrzygnięcia, wskazał, iż w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i zgodnie z art. 14 ust. 5 tej ustawy, postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, umarza się. Dalej, iż decyzja organu I instancji z dnia [...], wobec jej zaskarżenia, nie jest decyzją ostateczną kończącą postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 11 lutego 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy należało umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiedli J. D. i Z. P.. Przytaczając dotychczasowy stan faktyczny, skarżący przyznali, iż w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zauważyli jednak, iż powołany jako podstawa zaskarżonej decyzji przepis art. 14 ust. 5 ustawy nie posiadał notyfikacji Parlamentu Europejskiego. Procedura powiadamiania przewidziana w dyrektywie UE 2015/1535 daje Komisji i państwom członkowskim możliwość przeanalizowania przepisów technicznych, które państwa członkowie zamierzają wprowadzić w odniesieniu do produktów oraz usług społeczeństwa informacyjnego, przed ich przyjęciem. Ma to służyć zapewnieniu zgodności tych tekstów z prawem UE i zasadami rynku wewnętrznego. Skarżący zaznaczyli, Iż rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. kształtują warunki technicznego użytkowania turbin wiatrowych, a także wprowadzają środki administracyjne i fiskalne mające wpływ na obrót tą kategorią towarów. Tym samym, projekt ustawy zawiera przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy 2015/1535 i powinien zostać notyfikowany przed uchwaleniem. W ocenie skarżących brak takiej notyfikacji przesądza o braku ważności tej ustawy. Dodali, iż stanowisko przedstawione w argumentach skargi znajduje potwierdzenie w opinii Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP z dnia 31 marca 2016 r., skierowanej do Przewodniczącego Komisji Infrastruktury Sejmu RP, stanowiącej opinię o zgodności projektu ustawy wiatrakowej z prawem unijnym, gdzie w sposób obszerny uzasadniono konieczność notyfikacji ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Reasumując, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie zaś do art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w RP są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie – art. 88 Konstytucji RP – ustawa z dnia 20 maja 2016 r. weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r. Oznacza to, iż organ obowiązany był stosować przepisy tej ustawy czego wyrazem stała się zaskarżona decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. 2016r. poz. 718, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ustawy, lokalizacja elektrowni wiatrowych począwszy od dnia 16 lipca 2016r. następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniesienie zatem odwołania od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], uniemożliwiło uostatecznienie się tejże decyzji, wszczynając postępowanie odwoławcze. Sprawa, jakkolwiek wszczęta przed datą wejścia w życie powołanej ustawy, nie została zakończona do tej daty, co obligowało organ do jej umorzenia. Skarżący koncentruje swoje zarzuty na zaniechaniu obowiązku notyfikacji projektu przygotowywanego aktu Komisji Europejskiej w trybie Dyrektywy (UE)Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2015/1535 z dnia 9 września 2015r. (Dz.U.UE.L.2015.241.1), wymaganego, w jego ocenie, na podstawie art. 5 tejże dyrektywy. Zaniechanie wspomniane winno zaś, jego zdaniem, skutkować, odmową zastosowania ustawy, uchwalonej w naruszeniem wymagań notyfikacyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wszakże stanowisko, prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeśli zatem w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże do czasu zainicjowania tej kontroli lub podjęcia przez Trybunał stosownego rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do odmowy stosowania przepisów ustawy ową wadliwością dotkniętej. (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2014r., sygn. akt IV KK 183/13 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1409532, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt I KZP 15/13 OSNKW 2013/12/101) W rozpoznawanej sprawie ocenić zatem należało, czy ustawa z dnia 20 maja 2016r. o inicjatywach w zakresie elektrowni wiatrowych, objęta była obowiązkiem notyfikacji oraz czy jej uchwalenie z pominięciem notyfikacji narusza procedurę legislacyjną. Skarżący, powołując się na obowiązek notyfikacyjny, posiłkuje się stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych, wyrażonym w opinii z dnia 31 marca 2016r., które expressis verbis na obowiązek taki wskazuje, wszakże bez uzasadnienia. Ustawodawca natomiast w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazał, że projektowana ustawa nie zawiera przepisów technicznych, w związku z tym nie podlega notyfikacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (DZ.U. nr 239, poz. 2039 ze zm.). Określenie wysokości elektrowni wiatrowej w celu przeprowadzenia analizy dotyczącej minimalnej odległości od zabudowy mieszkaniowej nie należy do grupy przepisów technicznych a jedynie do przepisów dotyczących lokalizowania elektrowni wiatrowych. (druk sejmowy nr 315 Sejmu VIII Kadencji, dostępny na stronie internetowej http://www.sejm.gov.pl) Zgodnie z treścią art. 5 Dyrektywy (UE)Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2015/1535 z dnia 9 września 2015r. obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej obejmuje wszelkie projekty przepisów technicznych, rozumianych jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich z wyjątkiem, określonym w art. 7, zakazujące przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne de facto obejmują: (i) przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państwa członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności ze zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne; (ii) dobrowolne porozumienia, których organy publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami bądź zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych; (iii) specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązane z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem. Obejmuje to przepisy techniczne nałożone przez organy wyznaczone przez państwa członkowskie oraz znajdujące się w wykazie sporządzonym i aktualizowanym, jeśli wystąpi taka konieczność, przez Komisję w ramach Komitetu określonego w art. 2. Taka sama procedura stosowana jest przy wprowadzaniu zmian do tego wykazu (art. 1 lit f) Definicja produktu, określona w dyrektywnie oznacza każdy wyprodukowany przemysłowo produkt lub każdy produkt rolniczy, włącznie z produktami rybnymi (art. 1 pkt 1 lit a), usługi natomiast – każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę świadczona za wynagrodzeniem, na odległość drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. (art. 1 pkt 1 lit b). "Specyfikacja techniczna" zaś określona została w dyrektywnie jako specyfikacja zawarta w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności. Termin "specyfikacja techniczna" obejmuje także metody produkcji oraz przetwórstwa stosowane w stosunku do produktów rolnych, zgodnie z art. 38 ust. 1 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), produktów przeznaczonych do spożycia przez człowieka i zwierzęta oraz produktów leczniczych określonych w art. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/83/WE(5), jak również metody produkcji oraz przetwarzania odnoszące się do innych produktów, gdzie mają one wpływ na ich charakterystykę. (art. 1 pkt 1 lit c). "Inne wymagania" obejmują natomiast wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów lub środowiska, które wpływają na jego cykl życia po wprowadzeniu na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórnego przetwarzania, ponownego zastosowania lub usuwania, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub obrót nim. Biorąc pod uwagę treść zacytowanych powyżej definicji, zawartych w Dyrektywie (UE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2015/1535 z dnia 9 września 2015r., przewidujących obowiązek notyfikacyjny w odniesieniu do określonej grupy projektów legislatury krajowej, wskazać należy, że materia, regulowana ustawą z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie obejmuje przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit f powołanej dyrektywy. Nie dotyczy bowiem ani produktu ani też usług, o których mowa w tejże dyrektywie. W szczególności nie określa żadnych specyfikacji technicznych ani innych wymagań, dotyczących produktu (za jaki w tym wypadku mogłaby być uznana energia, produkowana przez elektrownie wiatrowe). Nawet bowiem przy założeniu, że warunki lokalizowania elektrowni wiatrowych mogłyby być poczytane za metody produkcji (o których mowa w art. 1 ust. 1 lit c), nie mają one wpływu na charakterystykę produktu (nie odnoszą się bowiem do parametrów produktu, rozumianego jako wytworzona energia). Nie znajdując przeto podstaw do kwestionowania poprawności procedury legislacyjnej w tym zakresie, odstąpiono od kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Uznając natomiast zaskarżoną decyzję za zgodną z obowiązującym prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia. JK