III SA/Lu 1207/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Michał Białowski po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. N. na pismo Inne z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu postanawia odrzucić skargę. Pismem bez daty Zarząd Województwa L., jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020, poinformował Wójta Gminy N., że wniosek gminy o dofinansowanie projektu nr [...] "Instalacje solarne jako źródło energii odnawialnej w Gminie N.", zgłoszony do konkursu nr [...], ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, działanie 4.1 "Wsparcie wykorzystania OZE", zawiera brak formalny polegający na niedołączeniu do wniosku specyfikacji systemów ICT, które stanowią element projektu. Jednocześnie Gmina N. została wezwana do uzupełnienia tego braku w terminie 10 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Kolejnym pismem bez daty (k. 207 akt adm.) Zarząd Województwa L. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. W piśmie z dnia [...] września 2016 r. Gmina N. reprezentowana przez wójta (dalej jako "skarżąca") zakwestionowała zasadność żądania uzupełnienia braków wniosku. Skarżąca podniosła, że wniosek zawierał wszystkie wymagane regulaminem załączniki. W ocenie skarżącej specyfikacja systemów ICT nie jest wymagana przy weryfikacji wymogów formalnych. Specyfikacja ta, stanowiąca opis techniczny i funkcjonalny strony internetowej monitorującej pracę instalacji solarnych, nie jest częścią składową dokumentacji technicznej kolektorów. Skarżąca wyjaśniła, że uzupełniła jednak ten brak, ale po terminie wskazanym przez organ. Jednocześnie skarżąca zwróciła się o poddanie wniosku dalszej ocenie, ewentualnie o przywrócenie terminu do złożenia specyfikacji ICT. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] września 2016 r., Zarząd Województwa L. poinformował skarżącą, że na czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętą w trybie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217), środek odwoławczy nie przysługuje. Pismem z [...] października 2016 r., Gmina N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo Zarządu Województwa L. z [...] września 2016 r., zarzucając naruszenie art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa L. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Użyte w art. 3 § 3 p.p.s.a. pojęcie "przepisów ustaw szczególnych" nie może być interpretowane rozszerzająco. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają tylko te działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie jako podlegające kontroli sądów administracyjnych. Ustawą szczególną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest ustawa z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217), powoływana dalej jako "ustawa". W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na pismo Zarządu Województwa L., informujące skarżącą, że od czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętej w trybie art. 43 ust. 1 ustawy, środek odwoławczy nie przysługuje. Rozważenia wymaga zatem, czy informacja powyższa może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w opisanej sytuacji droga sądowa nie przysługuje. Przemawiają za tym niżej podane argumenty. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Ocena, czy wniosek nie zawiera braków formalnych, wskazanych w art. 43 ust. 1 dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2, czyli ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, dokonywanej - zgodnie z art. 44 ust. 1 - przez komisję oceny projektów. Ustawa oraz regulamin konkursu nr [...] nie przewidują żadnego środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych. Brak możliwości wniesienia środka odwoławczego od pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wynika również z Wytycznych programowych dotyczących systemu wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Ustawa przewiduje środek odwoławczy w postaci protestu, jednak przysługuje on jedynie od informacji o negatywnej ocenie projektu. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 ustawy, w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Definicję negatywnej oceny projektu zawiera art. 53 ust. 2, który stanowi, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Z dalszych przepisów ustawy wynika, że wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów (art. 54 ust. 1). Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4). Ustawa przewiduje także skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy skarga przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1. Analiza przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w tym uregulowań przywołanych powyżej, prowadzi do wniosku, że ustawa wiąże możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz - w dalszej kolejności - wniesienia skargi do sądu administracyjnego z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy oraz jej negatywnym wynikiem. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Jedynie zachowanie procedury poprawnego złożenia wniosku daje możliwość jego oceny. Innymi słowy z przepisów ustawy wynika, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącą nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez komisję pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś skarżąca nie uzupełniła ich w wyznaczonym terminie. Do oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. W konsekwencji wniosek skarżącej nie został oceniony negatywnie w oparciu o art. 53 ustawy, wobec czego skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia protestu. Z procedurą oceny wniosku, o której mowa rozdziale 13 ustawy, nie można utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy. W konsekwencji też pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku nie stanowi oceny projektu. Jest to rozstrzygnięcie samoistne i różne od oceny (wyboru) projektu. Od rozstrzygnięcia takiego nie przysługuje protest, albowiem możności zaskarżenia środkiem odwoławczym czynności w postaci pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie przewidział ustawodawca, który wyraźnie i jednoznacznie możność wniesienia protestu zastrzegł wyłącznie dla przypadków negatywnej oceny projektu. Z tych też przyczyn za niedopuszczalne uznać należy także zaskarżenie tego rodzaju czynności skargą do sądu administracyjnego. Stanowisko takie wyrażane jest również w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 89/16 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1259/16). Wobec powyższego pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oraz informacja o braku środków odwoławczych na etapie weryfikacji wymogów formalnych, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Podjęte przez skarżącą czynności i udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź nie mieszczą się w powyższym katalogu, zatem nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również, że będące przedmiotem skargi w sprawie niniejszej pismo instytucji właściwej nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu. Pismo to jedynie informuje, że od czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, podjętej w trybie art. 43 ust. 1 ustawy, środek odwoławczy nie przysługuje oraz wskazuje podstawy prawne takiej oceny. Pismo to jest wprawdzie odpowiedzią na pismo skarżącej z dnia [...] września 2016 r., złożone w związku z doręczeniem skarżącej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, nie ma jednak żadnych podstaw do uznania, że pismo skarżącej z [...] września 2016 r. zakwalifikować należy jako protest, a pismo organu z [...] września 2016 r. jako informację o nieuwzględnieniu protestu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, na które zgodnie z art. 61 ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Należy ponadto zwrócić uwagę, że obligatoryjnym elementem protestu jest wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Powyższy wymóg ma charakter podstawowy i nieusuwalny (art. 54 ust. 4 i art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej). Protest nie może być zatem wniesiony od informacji, która nie zawiera oceny projektu według kryteriów wyboru. Za dopuszczalnością skargi nie przemawia także brzmienie art. 64 ustawy, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Przepis ten określa zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy, w myśl którego wnioskodawca może w zakresie określonym w tym przepisie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1-3 (czyli inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły oraz bezpośredni związek między ustaleniem a realizacją uprawnienia lub obowiązku. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia nie rozstrzyga w sposób bezpośredni o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego. Nie dochodzi w tym przypadku do konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej. Normy takiej nie zawierają przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Ustawa ta przyznaje organowi (właściwej instytucji) prawo wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1). Projekty podlegają ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Z przepisów ustawy nie wynika zatem dla wnioskodawców żadne bezpośrednie uprawnienie do uzyskania dofinansowania. Organ nie ma obowiązku przyznania dofinansowania wszystkim zgłoszonym do konkursu projektom, spełniającym wymogi formalne. Organ dokonuje wyboru projektów spośród prawidłowo zgłoszonych i spełniających wymogi formalne, stosując określone w ustawie kryteria oceny. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieusunięcia braków, uniemożliwiających poddanie projektu ocenie według określonych w ustawie kryteriów wyboru nie wpływa więc bezpośrednio na uprawnienia jednostki wynikające z przepisów prawa i nie może być zaskarżona do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oznacza niepodjęcie przez organ dalszych czynności, przewidzianych w ustawie, zmierzających do rozstrzygnięcia konkursu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy, rozstrzygnięciem konkursu jest zatwierdzenie listy ocenionych projektów, sporządzonej przez komisję oceny projektów, która to lista wskazuje projekty wybrane do dofinansowania (art. 44 ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 2). Można ewentualnie rozważać, czy niepoddanie wniosku ocenie na skutek pozostawienia go bez rozpatrzenia oznacza bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie jest to jednak przedmiotem sprawy niniejszej. Sąd nie podziela wyrażanych w literaturze poglądów, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych jest negatywną informacją w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1, podlegającą zaskarżeniu protestem. Skarżąca powołuje się w tym zakresie na pogląd Jacka Jaśkiewicza, wyrażony w komentarzu do ustawy, dostępnym w wersji elektronicznej w programie LEX. Podobne stanowisko wyrażone zostało w "Komentarzu do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020" pod redakcją Rafała Poździka (Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 260). Przyznanie prawa do skargi mimo wyraźnego brzmienia ustawy uzasadniane jest koniecznością zagwarantowania ustanowionego w Konstytucji prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). W ocenie sądu brak podstaw do rozszerzania możliwości wniesienia protestu, a następnie skargi do sądu administracyjnego na inne niż wskazane w ustawie przypadki. Prawo podmiotowe wynikające z art. 78 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego. Już z treści tego przepisu wynika możliwość ustanowienia wyjątków. Nie jest zatem wystarczające powołanie się na art. 78 Konstytucji (por. "Komentarz do ustawy...", s. 299-301) bez głębszej analizy tego zagadnienia oraz oceny, czy przyjęte w ustawie rozwiązania odpowiadają standardom konstytucyjnym w zakresie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) i konstytucyjnie określonej kognicji sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji). Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z Konstytucją zakres kognicji sądów administracyjnych określają ustawy. Konstytucja powierza więc ustalenie zakresu właściwości sądów administracyjnych ustawodawcy zwykłemu. Oznacza to, że nie można z ustawy zasadniczej wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny. Ustawa - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje granice sądowej kontroli administracji publicznej. Określa akty i czynności z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 2) oraz stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a). Ograniczenie sądowej kontroli do określonych w ustawach aktów i czynności nie narusza zatem Konstytucji. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który w sprawie ma zastosowanie na podstawie art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.