VIII SA/Wa 978/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23 dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W. P. na postanowienie nr [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego( dalej jako MWINB) z dnia [...] marca 2016 roku w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...] MWINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku nakazującej gminie G. rozbiórkę budowli – utwardzenia( kostka betonowa o wymiarach [...] x [...] m wraz z krawężnikiem), na podbudowie piaskowo – betonowej o wysokości [...] – [...] cm, usytuowanej na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości G.. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. P. wnosząc zażalenie. Postanowienie MWINB zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym – organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ zawieszając postępowanie wskazał, że doszło do wszczęcia przez Burmistrza Gminy i Miasta G. postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia przebiegu granicy nieruchomości będącej własnością Gminy G., oznaczonej jako działka nr ew. [...] z nieruchomością o numerze ew. [...] – własność H. F.. W ocenie organu zakończenie tamtej sprawy stanowi zagadnienie wstępne, które ma istotne znaczenie dla toczącego się postępowania w zakresu nadzoru budowlanego, bowiem do czasu jego rozstrzygnięcia zobowiązana gmina G. nie może przedłożyć kompletnych dokumentów określonych w postanowieniu nr [...] PINB w G.. Organ wskazał, że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy – po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po wtóre jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu, po trzecie wymaga ono ,,uprzedniego’’ rozstrzygnięcia musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, po czwarte istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Sytuacja zachodzi wówczas gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. W ocenie organu kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Hipoteza określona w przedmiotowym artykule zachodzi jedynie wówczas gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2013 roku, poz. 1409 ze zm. dalej jako prawo budowlane). W przypadku legalizacji samowoli budowanej nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie określonych dokumentów powoduje zastosowanie art. 48 ust.1 ustawy prawo budowlane. Jednocześnie organ zauważył, że ewentualne wykorzystanie cudzej nieruchomości do celów budowlanych może rodzić ewentualnie roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. W niniejszej sprawie decyzja PINB w G. z dnia [...] stycznia 2016 roku została wydana na podstawie art. 48 ust.1 w związku z 48 ust.4 ustawy prawo budowlane. Przedmiotowe orzeczenie zostało poprzedzone wydaniem w dniu [...] maja 2012 roku postanowienia nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych. Mając na uwadze regulacje na podstawie których wydano decyzję PINB w G. z dnia [...] stycznia 2016 roku GINB nie stwierdza zależności w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. między ostatecznym zakończeniem postępowania dotyczącego przebiegu granicy nieruchomości między działkami [...] – własność gminy G., a działką nr [...] – własność H. F., a rozpatrzeniem odwołania od decyzji PINB w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku. Skargę na postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2016 roku wniosła gmina G.. Skarga zarzucała – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowalnej rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego; - naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sytuacji istnienia zagadnienia prejudycjalnego w postaci sprawy rozgraniczenia działek nr [...] i [...], której wynik umożliwi przygotowanie żądanej przez PINB w G. dokumentacji w celu legalizacji. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu postanowienia skarżąca wskazywała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy co do kwestii związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, a sprawą o rozgraniczenie pomiędzy działką na której realizowana jest inwestycja, a działką sąsiednią. Stosownie do pierwszego stanowiska w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości na której jest lub ma być realizowana inwestycja – mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a( por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2001 roku, syg. akt II SA/Kr 1432/98, wyrok NSA w Warszawie z 13 września 2001 roku, syg.akt IV SA 420/99). Pogląd ten jest motywowany twierdzeniem, że w sytuacji gdy prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest wykazane wadliwie, to może budzić wątpliwości okoliczność, jak daleko sięga prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności w sytuacji gdy budowana inwestycja przebiega w granicy, do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie można wydać pozwolenia na budowę, bowiem nie ma możliwości prawidłowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego w stosunku do spornej granicy. Według drugiego poglądu – zaprezentowanego przez GINB w zaskarżonym postanowieniu – ewentualny spór o granicę, na której zaprojektowano obiekt, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sądy jednakże podkreślają, że nie można uogólniać powyższego poglądu i przyjmować, że w każdym przypadku toczące się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy działki, na której ma być realizowana inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o pozwolenie na budowę. Ocena istnienia i charakteru związku pomiędzy wskazanymi postępowaniami pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie( por. wyrok WSA w Kielcach z 23 maja 2013 roku, syg. akt II SA/Ke 836/12, Lex nr 1316774). Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom GINB w przedmiotowej sprawie rozgraniczenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania o legalizację samowoli budowlanej. Istotną okolicznością w sprawie jest fakt, że budowla, której rozbiórka została nakazana nieostateczną decyzją nr [...] PINB w G., przebiega po granicy działek o nr ew. [...] i [...] , położonych w G., a zmiana przebiegu granicy ma bezpośredni wpływ na wynik w sprawie legalizacji. Zarówno budowa, jak i legalizacja obiektów budowlanych po granicy wymaga pewności jej przebiegu. Zatem skoro organy budowlane powzięły wiadomość o spornym przebiegu granicy czy lokalizacji istniejących obiektów budowalnych w stosunku do jej linii i o zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego – to powyższa okoliczność winna być wyjaśniona, jako mogąca podważyć prawdziwość danych ewidencyjnych. W tej sytuacji nie mamy bowiem do czynienia wyłącznie z problemem rozgraniczenia gruntów, czy też roszczeniem z zakresu ochrony własności, ale wynik postępowania rozgraniczeniowego stanowić będzie jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej o legalizację samowoli budowalnej. Nadto skarżąca nie ma możliwości przedłożyć kompletnych dokumentów określonych w postanowieniu PINB w G. nr [...]. Skarżąca zamierzając do dokonania legalizacji budowli usytuowanej na działce o nr ew. [...] położonej w G. rozpoczęła przygotowywanie dokumentacji żądanej przez organ. W toku powyższych przygotowań okazało się, że nie ma możliwości sporządzenia właściwego projektu budowalnego, ponieważ istnieją rozbieżności pomiędzy istniejącą dokumentacją( ewidencją gruntów i budynków), a stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Wykonanie projektu wymaga dokonania rozgraniczenia nieruchomości o nr [...] i [...] . W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Należy zauważyć, iż kwestia oceny, czy przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o legalizację samowoli budowlanej była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Jak wskazuje skarżący część orzecznictwa wypowiada się, iż w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Inna grupa orzeczeń zajmuje stanowisko odmienne. W ocenie Sądu należy podzielić pogląd, że nie w każdym przypadku toczące się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy działki, na której ma być realizowana inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Ocena istnienia charakteru związku pomiędzy wskazanym postępowaniami pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie( por. wyrok WSA w Kielcach z 23 maja 2013 roku, syg. akt II SA/Ke 836/12). Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż przedmiotem samowoli budowlanej było wykonanie przez Gminę G. budowli – utwardzenia terenu placu na działce nr [...]. W związku z tym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 roku nałożył obowiązki na Wójta gminy G. i zobowiązał do złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] listopada 2015 roku wpłynął kolejny wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] . Należy zauważyć, iż taki wniosek wpłynął po ponad [...] latach od wydania postanowienia o nałożeniu obowiązków, które winny być przez inwestora wykonane w terminie 90 dni. Toczące się postępowania o wyznaczenie granic pomiędzy działkami, najpierw [...] i [...], a następnie [...] i [...] powodują, iż przez kilka lat postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej nie może się toczyć. Decyzja rozgraniczeniowa nieruchomości ustala stan przyszły i wywołuje skutki prawne od kiedy stanie się ostateczna. W okresie trzech lat od daty nałożenia obowiązków kwestia granicy między działkami nr [...] i [...] nie stanowiła problemu. Granice między wskazanymi działkami wynikają z ewidencji gruntów i dopóki nie zostaną zmienione są obowiązujące. Ewentualne wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone przez sądami powszechnymi( por. wyroki NSA z 10 maja 2012 roku, syg. akt II OSK 310/11). Z tych też względów należało oddalić skargę biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.