VII SA/Wa 489/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M B na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M B kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M B - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2015 r. nr [...] nakładającą na I W obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie z opinii techniczną, oraz opinią uzupełniającą L Ś, polegających na: naprawie pęknięcia wzdłużnego w posadzce logii wraz z wymianą płytek na linii pęknięcia, likwidacji szczeliny na płycie bocznej logii, wykonaniu obróbki blacharskiej - okapnika do prawidłowego odprowadzania wody opadowej z tarasu i zabezpieczenia spodu płyty przed podciekaniem wody w terminie do 30.06.2016 r. Organ wskazał, że 10.03.2015 r. wpłynął wniosek M B o przywrócenie do stanu pierwotnego balkonu p. I W przy ul. [...]. W dniu 24.03.2015 r. - na wezwanie organu - Spółdzielnia złożyła dokumentację balkonu. Postanowieniem z dnia [...].03.2015 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego ww. balkonu, które uchylił postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. na podstawie art. 132 § 2 kpa. Podczas kontroli 15.05.2015 r. organ ustalił, że poszerzono płytę logii na podstawie zgłoszenia, a podczas realizacji poszerzono płytę o ok 60 cm ponad wielkość podaną w zgłoszeniu. Wykonano też lekkie zadaszenie logii konstrukcji drewnianej na słupkach z prętów stalowych pokryte płytami falowymi z kolorowej plexi. Zadaszenie obniżone w stosunku do spodu płyty logii na I piętrze o ponad 30 cm. Całość wykonania konstrukcji nie budzi zastrzeżeń w świetle sztuki budowlanej i pod względem estetycznym, nie zakłóca harmonii elewacji od zieleńca. Nie wywiera też negatywnych skutków użytkowania logii na I piętrze oraz stanu technicznego budynku. Decyzją z dnia [...].06.2015 r. organ powiatowy nałożył na I W obowiązek wykonania ww. robót budowlanych w terminie do dnia 30.09.2015 r. W wyniku odwołania M B decyzją z dnia [...].07.2015 r. na mocy art. 132 § 2 kpa organ uchylił ww. decyzję. W dniu 17.09.2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem I W, M B, L Ś oraz K N, w toku której M B podtrzymała wniosek o przywrócenie balkonu do stanu pierwotnego. Postanowieniem z dnia [...].09.2015 r. organ powiatowy nałożył na I W obowiązek uzupełnienia ww. opinii technicznej Dokumentacja wpłynęła 30.10.2015 r. Następnie organ powiatowy wydał decyzję z dnia [...].11.2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzono we właściwym trybie tj. art. 50-51 ww. ustawy, bowiem roboty wykonywano z przekroczeniem zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Dalej przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i powołując się na orzecznictwo podkreślił, że celem tego postępowania jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Organ powiatowy w pierwszej kolejności obowiązany był zatem do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując taki ich zakres który to umożliwi. Dalej podał, że z opinii technicznej budowniczego L Ś oraz inż. arch. K N oraz uzupełnienia ww. opinii wynika, iż "prace związane z powiększeniem loggi wykonane zostały z należytą starannością, sztuką budowlaną i przy użyciu właściwych materiałów. Pęknięcia widoczne na łączeniu płyty istniejącego balkonu i elementu dobudowanego, jak i szczeliny na ściankach pomiędzy częścią właściwą balkonu i częścią dobudowaną powstały w wyniku różnic w pracy budynku i wykonanej dobudowy (...) ". Odnosząc do zadaszenia autorzy ww. opinii stwierdzili, że "zadaszenie nad częścią dobudowaną balkonu wykonano jako lekką konstrukcję stalową pokrytą płytami falistymi z włókna szklanego nie stanowiącego większego obciążenia dla konstrukcji budynku (...). Stan obecny zadaszenia, jego konstrukcji oraz sposobu i jakości wykonania, świadczy o wykonaniu zgodnie ze sztuką budowlaną i przy użyciu materiałów dopuszczonych do stosowania w budownictwie. Nie wymaga ono prac w celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. W podsumowaniu opinii stwierdzono, że "wykonana dobudowa nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku mieszkalnego i harmonizuje z nim pod względem technologii wykonania oraz kolorystyki. Nie ogranicza też dostępu światła dziennego do lokali sąsiadujących ". Zdaniem [...] WINB PINB w [...] wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, umożliwił doprowadzenie robót budowanych do stanu zgodnego z prawem, co jest uzasadnione nie tylko przepisami prawa, lecz ma również oparcie w stanie faktycznym. W ocenie organu zarzuty odwołania jak i uzupełnienia odwołania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Dalej wyjaśnił, że z opinii technicznej wynika, iż wykwity pleśni, o których wspomina skarżąca są wynikiem braku obróbek blaszanych balkonu na kondygnacji powyżej i efektem podciekania wód opadowych pod płytą balkonu na I piętrze. Ich powstanie nie ma związku z zadaszeniem loggii. Skargę na powyższą decyzję złożyła M B, zarzucając naruszenie: - art. 50-51 w zw. z art. 48 Prawo budowlane poprzez uznanie, iż rozbudowa ww. budynku polegająca na zwiększeniu powierzchni zabudowy i kubatury, poprzez dobudowanie zadaszonej płyty balkonowej na stopach betonowych jest kwalifikowana jako roboty budowlane, co prowadzi do uznania, iż trybem postępowania w związku z ich zgłoszeniem jest art. 50 -51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zgłoszenie de facto rozbudowy budynku wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec jej braku oraz nieskuteczności zgłoszenia roboty winny być uznane jako samowola budowlana sankcjonowana art. 48 Prawa budowlanego. - art. 29 - 30 Prawo budowlane poprzez uznanie, iż roboty polegające na rozbudowie budynku zwiększające jego powierzchnię zabudowy i kubaturę, poprzez opisaną dobudowę wymagają wyłącznie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, a w związku z tym uznania, iż zgłoszenia dokonano skutecznie; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy; = art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz I instancji wobec braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, w związku z czym skarżąca przed wydaniem decyzji nie miała możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, co mogło wpłynąć na wadliwość decyzji; - art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania, tj. właściciela nieruchomości, na której dokonana została inwestycja. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organy prowadziły postępowanie w niewłaściwym trybie. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nie wskazywał trybu, organy zobowiązane były zatem do dokonania ustaleń w tym zakresie. Skarżąca wskazała, że zakres wykonanych robót odpowiada pojęciu rozbudowy, a więc dla swojej skuteczności wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dobudowanie płyty balkonu na paterze opartej na betonowych filarach zwiększa powierzchnię zabudowy budynku, nawet jeżeli zwiększenie to w proporcji do całego budynku jest nieznaczne. Ponadto zwiększeniu ulega kubatura budynku. Zwiększenie zarówno powierzchni zabudowy jak i kubatury klasyfikować należy jako rozbudowę. Bez znaczenia zatem pozostaje fakt, iż dokonano zgłoszenia, bowiem zgłoszenie to, jako mające na celu obejście przepisów prawa nie wywołuje skutków prawnych. Dokonując zgłoszenia lub składając wniosek o udzielenie pozwolenia na ww. rozbudowę Inwestor obowiązany był legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości pozwalającym na prowadzenie robót budowlanych, przy czym tytuł prawny do lokalu byłby wobec faktu inwestowania poza jego obrysem niewystarczający. Dalej skarżąca stwierdziła, że organy nie wyjaśniły, czy zgłoszenie w ogóle zostało dokonane, brak jest bowiem dokumentów to potwierdzających w aktach sprawy. Organy ponadto uniemożliwiły skarżącej czynny udział w postępowaniu nie informując w trybie art. 10 k.p.a. o jego zakończeniu, co uniemożliwiło wypowiedzenie się co do przedstawionych dowodów oraz na zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji, co spowodowało, iż organy nie rozważyły całości argumentacji skarżącej podniesionej m.in. w niniejszej skardze. Nie ustaliły również prawidłowego kręgu stron postępowania, pomijając właściciela nieruchomości na której wykonano inwestycję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, wobec niewyjaśnienia podstaw zastosowania przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa w zw. z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nakładającą, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek: naprawy pęknięcia w posadzce logii z wymianą płytek na linii pęknięcia, likwidację szczeliny na płycie bocznej logii, wykonaniu okapnika do prawidłowego odprowadzania wody opadowej z tarasu i zabezpieczenia spodu płyty przed podciekaniem wody w zakreślonym terminie. W ocenie organów obu instancji zasadne było zastosowania w niniejszej sprawie trybu, o którym mowa w powyższym przepisie, niemniej stanowisko to nie zostało dostatecznie uzasadnione. Organy oparły się bowiem na opinii technicznej budowniczego L Ś oraz inż. arch. K N, jak i uzupełnieniu ww. opinii, bez dokonania własnych ustaleń oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto, charakter nałożonych obowiązków wskazuje, na doprowadzenie części budynku tj. balkonu do właściwego stanu technicznego, o którym mowa w przepisach art 66 Prawa budowlanego, a nie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych przede wszystkim na uwadze mieć trzeba odrębność postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48, czy 49 "b" Prawa budowlanego oraz postępowania prowadzonego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 tej ustawy. Przepisy powyższe znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych. Tylko jednoznaczne ustalenie rodzaju wykonanych robót budowlanych w określonym stanie faktycznym pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a więc dokonanie prawidłowej oceny, czy obiekt, lub jego część, wybudowano bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy zastosowanie znajduje art. 51 ww. ustawy. Organy obu instancji, poza opisem wykonanych robót budowlanych, odwołaniem się do pisma potraktowanego jako zgłoszenie oraz przytoczeniem stanowisk autorów ww. opinii, nie dokonały ich własnej oceny, w tym kwalifikacji w świetle definicji Prawa budowlanego. W szczególności nie zbadano, czy nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, różnicujących inne roboty budowlane od budowy. Organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi inny przypadek niż opisany w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać trzeba, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót budowlanych, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, takich jak; kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Wyłącznie przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy. Przebudową będzie np. likwidacja otworu drzwiowego przez jego zamurowanie. Nałożone obowiązki nie doprowadzą wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, iż art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego za budowę uznaje nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Z kolei art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pojęciem "roboty budowlane" obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowalnego. Roboty budowalne zaś - jak stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Stosując tryb, o którym mowa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego organy winny wykazać w uzasadnieniu decyzji, iż charakter i parametry wykonanych robót budowlanych nie zaliczały się do katalogu wyłączeń spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zamieszczonym w art. 29 Prawa budowalnego. O tym bowiem, czy wykonywanie określonego rodzaju robót budowlanych jest budową, czy robotami budowlanymi innego rodzaju wskazuje fakt, czy w ich wyniku zostanie faktycznie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany, bądź jego część. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu oraz z poszanowaniem zasady wynikającej z art 10 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.