II SAB/Gl 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi "A" w S. na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z 21 lipca 2016 r. "A" w S. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wydanie postanowienia wszczynającego postępowanie podziałowe nieruchomości położonych w obrębie [...] oznaczonych jako działki o nr 1, 2, 3, 4, 5, uzasadniając to potrzebą wydzielenia obszarów w postaci działek, obecnie wydzierżawianych przez Spółkę celem ich sprzedaży dzierżawcom. Do wniosku dołączono wstępny projekt podziału 5 działek gruntu. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wezwał "A" w S. do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez dostarczenie tytułu prawnego do dzielonych działek oraz aktualnego wypisu z ewidencji gruntów w terminie 7 dni, informując jednocześnie, iż w razie nieuzupełnienia braków, wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. W odpowiedzi na to pismo Spółka w dniu 11 sierpnia 2016 r. Spółka poinformowała, iż nie jest w stanie dostarczyć aktualnego wypisu z ewidencji gruntów w wyznaczonym terminie z uwagi na działanie organów ewidencyjnych oraz dodała, że dokument ten przedłoży niezwłocznie po jego uzyskaniu. Kolejnym pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Spółka przesyłając wypis z rejestru gruntów wraz z wykazem działek wymienionych we wniosku o zatwierdzenie wstępnego podziału, podniosła, iż wypis ten potwierdza prawo własności Spółki do poszczególnych działek. Dodała też, że stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz organów nadzoru i szeregu rozstrzygnięć organu wykonawczego Gminy S. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zawiadomił "A" w S. o pozostawieniu złożonego wniosku o podział wskazanych nieruchomości bez rozpoznania, wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia 1 września 2016 r. "A" w S. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie wniosku o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania podziałowego, wnosząc o nakazanie organowi rozpatrzenia tego wniosku w zakreślonym terminie. Uzasadniając zażalenie Spółka podniosła, że uzupełniła złożony wniosek poprzez dostarczenie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i w jej ocenie doręczony wypis spełnia funkcję dokumentu potwierdzającego prawo własności. W tym miejscu Spółka powołała się na jednolite orzecznictwo w tym zakresie, m.in wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 306/11 przywołując obszerny fragment jego uzasadnienia, z którego wynika, że na podstawie art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Wobec treści tego przepisu należy przyjąć, że w stosunku do tych nieruchomości o ich tytule własności przesądza wpis w ewidencji gruntów. Dalej Spółka stwierdziła, że ewidencja gruntów dla wspólnot gruntowych była zakładana w szczególny sposób. Czynił to ten sam organ, który wydawał decyzję z art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Spółka nie miała wpływu na sposób i okoliczności realizowania przez organ ustawowego obowiązku. Jest natomiast związana orzeczeniami sądów wydanych w sporze z Gminą S., która domagała się przedstawienia decyzji z art. 8 ustawy na udowodnienie swej własności, podczas gdy burmistrz odmawiał wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości. Stąd też Spółka ma prawo oczekiwać i wierzyć, iż organ stosuje się do wyroków, których był adresatem. Dodała przy tym, że żądanie przedstawienia organowi wymienionej decyzji jest anachroniczne, gdyż aktualny rejestr gruntów w żadnej mierze nie odzwierciedla treści decyzji z roku 1965. Wynika to m.in. z wielokrotnego podziału działek, a wymieniona we wniosku działka nr 5 jest działką zupełnie nową powstałą w roku 2005 w wyniku modernizacji i naprawiania ewidencji. Dodała, że wszystkie dotychczasowe podziały dokonywane były przez organy właściwe w sprawie, opierając się, w wyniku orzeczeń sądów, o istniejący stan dokumentacji - ewidencję gruntów i budynków, utrzymywaną w aktualności z mocy ustawy przez organ ewidencyjny, co wskazuje, że obecna przyczyna bezczynności organu ma charakter pozaprawny. Spółka wskazała, że "pozostawienie sprawy bez rozpoznania" jest czynnością materialno- techniczną stanowiącą formę zakończenia postępowania administracyjnego, otwierającą drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, po uprzednio przysługującym zażaleniu na bezczynność organu. Burmistrz Gminy S. poinformował Spółkę, że "złożony wniosek został pozostawiony bez rozpoznania", jednocześnie wskazując, iż tytułem prawnym do nieruchomości jest w jego ocenie decyzja wydana w trybie art. 8a ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 703). Umknęło jednak Burmistrzowi, że wskazany przepis dotyczy wyłącznie wspólnot, dla których nie powołano spółek i nie wydano decyzji z art. 8 wymienionej ustawy w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2016 r. Nie dostrzegł bowiem Burmistrz, iż nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzygnie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (pozostającą w obrocie - tj. art. 156 § 1 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wobec powyższego wezwanie Burmistrza o uzupełnienie wniosku, skierowane do wnioskodawcy, było wadliwe, co skutkuje bezczynnością organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. "nie uznało za uzasadnione zażalenia". W uzasadnieniu stwierdziło, że zgodnie z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia (...). W myśl § 2 tego przepisu organ (..) uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości, stwierdzając jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zażalenia Kolegium uznało je za niezasadne. Stwierdziło, że wniosek początkujący postępowanie w sprawie podziału nieruchomości powinien odpowiadać wymogom określonym w art. 97 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena kompletności tego wniosku dokonywana jest przez właściwy organ, a w przypadku braku któregokolwiek elementu wymienionego w art.. 97 ust. 1a cytowanej ustawy organ ten winien wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia jego braków. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy S. wezwał Spółkę do uzupełnienia złożonego wniosku, informując jednocześnie, iż w razie nieuzupełnienia wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. Wnioskująca Spółka przedłożyła wydany przez Starostę [...] wypis z rejestru gruntów z wykazem działek wymienionych we wniosku o zatwierdzenie wstępnego podziału, a dodatkowo podniesiono, że w przypadku wspólnot gruntowych wypis z rejestru gruntów z urzędu potwierdza praw własności Spółki do poszczególnych działek, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Burmistrz Gminy S. zawiadomił Spółkę, że w związku z nieusunięciem braków formalnych wniosku o podział wskazanych nieruchomości został on pozostawiony bez rozpoznania, podnosząc, iż dostarczony wypis z rejestru gruntów nie jest tytułem prawnym do nieruchomości. Tytułem takim jest decyzja wydana w trybie art. 8a ust. 4 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 703). Dalej Kolegium wyjaśniło, że wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości mającej ulec podziałowi wynika w konkretnego przepisu ustawowego (tj. art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wymóg przedłożenia wypisu z ewidencji gruntów i budynków jest obowiązkiem odrębnym i niezależnym od obowiązku przedłożenia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. Zatem wobec niewywiązania się przez Spółkę z obowiązku nałożonego ustawowo na wnioskodawcę postępowania podziałowego, wynikającego z art. 97 ust.1a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Burmistrz zasadnie pozostawił sprawę bez rozpoznania. Tym samym nie sposób uznać zażalenia za uzasadnione, skoro Spółka powiadomiona została o konieczności doręczenia decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i tego nie zrobiła. Odnosząc się do wskazanego przez Spółkę orzecznictwa, Kolegium zauważyło, iż ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - art. 11 ustawy został uchylony z dniem 1 stycznia 2016 r. Uległ zatem stan prawny, a stąd nie można podzielić stanowiska Spółki by przywołane wyroki mogły być brane pod uwagę, gdyż wobec zmiany ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych utraciły swą aktualność. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie wykonania obowiązku rozpatrzenia wniosku o wstępny podział określonych działek gruntu złożyła "A" w S. domagając się: – zobowiązania organu do rozstrzygnięcia w formie procesowej w zakreślonym terminie wniosku z dnia 21 lipca 2016 r. o dokonanie wstępnego podziału działek gruntu zapisanych w ewidencji gruntów na Spółkę, – dokonania kontroli przewlekłości wstępnego postępowania, – zbadania przesłanek rażącego naruszenia prawa, o których mowa w ustawie o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych z 2011 r. – zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że wraz z wnioskiem o dokonanie wstępnego podziału pięciu działek dołączyła kilka przykładowych orzeczeń sądów, w których potwierdzono szczególny charakter ewidencji gruntów prowadzonej dla wspólnot gruntowych, a w szczególności potwierdzono to, iż w odniesieniu do wspólnot gruntowych wypis z rejestru gruntów jest dostatecznym dowodem potwierdzającym prawo własności Spółki do gruntów. Orzeczenia te znane są organowi, który uczestniczył w postępowaniach zakończonych tymi orzeczeniami. W niniejszym postępowaniu organ wzywając Spółkę o uzupełnienie wniosku nie sprecyzował jakiego dokumentu oczekuje, stąd w tej części wezwanie było wadliwe. Nadto Spółka dostarczyła kolejny wypis z ewidencji gruntów, który w jej ocenie spełniał wymóg wezwania. W dalszej części uzasadnienia Spółka powtórzyła argumentację zaprezentowaną w zażaleniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie dowodzenia tytułu pranego do nieruchomości. Reasumując Spółka stwierdziła, że skoro organ żąda uzupełnienia złożonego wniosku o precyzyjnie określony dokument, którego Spółka obiektywnie nie jest w stanie uzyskać i z tego powodu pozostawia sprawę bez rozpoznania, to skarga wnioskodawcy na bezczynność organu jest uzasadniona, co potwierdza fakt wielokrotnego dokonywania podziałów własnych działek w przeszłości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że w związku z brakami formalnymi złożonego przez "A" w S. wniosku o wstępny podział wskazanych nieruchomości wezwał do jego uzupełnienia poprzez dostarczenie tytułu prawnego do dzielonych nieruchomości oraz aktualnego wypisu z ewidencji gruntów. Wspólnota dostarczyła tylko aktualny wypis z ewidencji, wyjaśniając, że jest on jednocześnie dokumentem potwierdzającym prawo własności Spółki do poszczególnych działek gruntu. Zgodnie z art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma tym interes prawny, a do wniosku dołącza się załączniki, o których mowa w tym przepisie, m.in tytuł prawny do nieruchomości, którym w tym przypadku - w przypadku wspólnot gruntowych jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 8a ust. 4 znowelizowanej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wobec braku powyższego dokumentu Burmistrz powiadomił Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Stanowisko organu poparte zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia [...] r. nie uznało zażalenia złożonego przez Spółkę za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga wniesiona przez skarżącą Spółkę nie mogła zostać uwzględniona. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1 do 4a. Kontrola ta polega na badaniu zgodności działania organu z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1066) Stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. W niniejszej sprawie skarżąca "A" w S. zarzuciła Burmistrzowi Miasta i Gminy S. bezczynność wobec nierozpoznania jej wniosku o podział wymienionych nieruchomości. Oceniając dopuszczalność złożonej skargi trzeba stwierdzić, iż w ocenie składu orzekającego, w myśl art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Spółka posiada interes prawny w jej wniesieniu, a w świetle art. 52 § 1 i § 2 tej ustawy skarga na bezczynność organu może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowym przypadku zażalenie złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nie zostało uznane za zasadne. Tym samym uznać należy, że skarżąca wyczerpała służące mu środki zaskarżenia, a w związku z tym skargę należało uznać za dopuszczalną. Jednak badając zasadność złożonej skargi, czyli rozpatrując sprawę merytorycznie uznać należy, iż jest ona bezzasadna. Skarżąca "A" w S. domagała się od Burmistrza Miasta i Gminy S. przeprowadzenia postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego podziału wymienionych we wniosku początkującym z dnia 21 lipca 2016 r. działek. Postępowanie to uregulowane jest m.in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), gdzie w art. 97 ust. 1a wyraźnie określono, jakie dokumenty powinny być dołączone do składanego w sprawie wniosku, Organ przyjmujący taki wniosek zobowiązany był zatem do sprawdzenia, czy złożony wniosek czyni zadość tym wymogom, a w przypadku niekompletności tego wniosku przeprowadzić postępowanie w kierunku jego uzupełnienia. I tak w niniejszej sprawie dopatrując się braków złożonego wniosku Burmistrz wezwał Spółkę do jego uzupełnienia, a po upływnie wyznaczonego czasu i braku żądanego uzupełnienia, zgodnie z treścią art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pozostawił wniosek bez rozpoznania (pismo z dnia [...] r.). Tym samym nastąpiło, jako zauważyła skarżąca Spółka formalne zakończenie sprawy w formie czynności materialno - technicznej. Problemem w sprawie pozostaje, czy w wobec złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku o przeprowadzenie wstępnego podziału nieruchomości zasadnie Burmistrz Miasta i Gminy S. zażądał uzupełnienia wniosku o wymienione dokumenty, a przede wszystkim czy wobec przedłożenia przez Spółkę aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków- zasadnie domagał się wykazania tytułu prawnego do nieruchomości wymienionych we wniosku podziałowym, co wynika m. in. z pkt 1 cytowanego art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie wymieniono dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4 podczas gdy z pkt 2 wynika odrębny obowiązek przedłożenia wypisu z katastru nieruchomości (...). Wobec braku przedłożenia przez wnioskującą o podział Spółkę tytułu prawnego do nieruchomości przewidzianych do podziału, Burmistrz Miasta i Gminy S., zgodnie z pouczeniem, pozostawił sprawę bez rozpoznania. W ocenie Spółki żądania organu nie mają podstawy w przepisach prawnych, czyli są bezpodstawne. Wskazać jednak w tym miejscu trzeba, że ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. zmianie uległa ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963 r. Zmiana ta wprowadziła do ustawy m.in. uregulowania: nakazujące starostom ustalenie nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie oraz nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową, przewidujące określenie nowych podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, regulujące zasady i tryb ustalania uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz odnoszące się do spółek powołanych do zarządu wspólnotą gruntową, który weszły w życie rozpoczynając swe obowiązywanie w dniu 1 stycznia 2016 r. Wejście w życie tej ustawy zamieniło dotychczasowy stan prawny w zakresie regulacji wspólnot gruntowych. Stąd też powoływanie się przez skarżącą Spółkę na orzecznictwo dotyczące wspólnot gruntowych, które zapadło w innym stanie prawnym, nie może być uznane za adekwatne dla rozstrzygnięcia głównego problem sprawy, a mianowicie zagadnienia dotyczącego dokumentowania tytułu własności poszczególnych nieruchomości. Nie podlega sporowi, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r. , czyli do czasu obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych bez zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 r., treść ewidencji gruntów stanowiła zasadniczy dowód przy ustalaniu tytułu prawnego do nieruchomości, a to wobec treści art. 11 cytowanej ustawy, który stanowił, iż "dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych (...)", stąd też należy przyjąć, że odnośnie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową o ich tytule własności przesądza wpis w ewidencji gruntów. Jednak od dnia 1 stycznia 2016 r. stan prawny ulegał zmianie. Obecnie obowiązująca ustawa, która znajduje zastosowanie do wszystkich spraw wszczętych pod jej rządami, wykreśla art. 11, a nadto wprowadza nową regulację dotyczącą ustalenia nieruchomości, które stanowią wspólnotę gruntową. Na tej podstawie organ wyjaśnił skarżącej Spółce, że jego zdaniem dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości - jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 8a ust. 4 obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przepisy te stosuje się do wszystkich podmiotów, a wyłączenie wskazane zostało w art. 12 ustawy. Wobec zatem nieuzupełnienia złożonego wniosku organ nie mogąc prowadzić dalej postępowania w sprawie podziału wymienionych we wniosku działek, pozostawił sprawę bez rozpoznania, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia [...] r. Nie można zatem w takim sprawy zarzucić organowi bezczynności. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.